Zasada nieczynienia poważnych szkód środowisku (zasada DNSH)

Krzysztof Mrozek

Oszczędnie, ekologicznie i z myślą o środowisku. W 2021 r. Unia Europejska wprowadziła dla funduszy unijnych horyzontalną zasadę nie czynienia poważnych szkód przyrodzie „Do No Significant Harm” (DNSH). Ma ona służyć zapewnieniu zrównoważonego finansowania inwestycji i realizacji traktatowego celu UE, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości. To swoisty “bezpiecznik”, który obowiązuje w Krajowym Planie Odbudowy, w Funduszach Europejskich a wkrótce także w Funduszu Modernizacyjnym i Społecznym Funduszu Klimatycznym. Wdrażanie zasady DNSH w praktyce napotyka na szereg wyzwań m.in. dotyczących spójnych wytycznych co do jej stosowania. Mimo problemów, zasada DNSH już dowiodła swojej skuteczności i potwierdziła potrzebę jej utrzymania w Funduszach Europejskich również w kolejnym wieloletnim budżecie UE. Dzięki niej wykluczono gros niebezpiecznych dla środowiska inwestycji z możliwości finansowania a do innych wprowadzono dodatkowe zabezpieczenia.

Fundusze Europejskie finansują szerokie spektrum inwestycji, od kultury i zdrowia po infrastrukturę drogową, kolejową czy odnawialne źródła energii. W każdym kolejnym cyklu budżetowym (obejmuje 7 lat, obecny jest na lata 2021-2027) rośnie rola działań na rzecz klimatu i środowiska. Obecnie muszą one obejmować ponad 1/3 środków polityki spójności (30% dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i 37% dla Funduszu Spójności). Ale co z pozostałymi ponad 60%? Jak upewnić się, że nie zaszkodzą przyrodzie? Jak sprawić, by „nie wylać dziecka z kąpielą” i by nowe inwestycje w OZE czy zielone technologie nie odbywały się kosztem przyrody? Przecież, choć popieramy farmy fotowoltaiczne czy wiatrowe, nie chcielibyśmy, by powstawały po środku Puszczy Białowieskiej. A w zasadzie – żeby w ogóle pod ich budowę wycinano drzewa czy niszczono siedliska.

Takie obawy legły u podstaw wprowadzenia zasady nie czynienia poważnych szkód środowisku (ang. Do No Significant Harm principle, DNSH). Czy jest nowa? Nie do końca – zapewne większość z nas pamięta z czasów szkolnych przypisywaną Hipokratesowi zasadę etyczną w medycynie: primum non nocere, po pierwsze nie szkodzić. Nie zawsze jesteśmy w stanie pomóc pacjentowi, nawet nie wszystkie nasze działania muszą wpływać na jego zdrowie, ale żadne nie powinno mu zaszkodzić. Dokładnie taka sama logika stoi za zasadą nieczynienia poważnych szkód środowisku, czyli właśnie zasadą DNSH.

O ile określona część funduszy ma finansować „zielone inwestycje”, o tyle ani jeden eurocent nie może poważnie szkodzić przyrodzie – lub jak ujęto to w unijnych przepisach – celom środowiskowym UE. W dalszej części artykułu dokładniej opisujemy zasadę DNSH i wskazujemy na wyzwania w jej stosowaniu, prezentujemy też pomysły na to, jak usprawnić jej wdrażanie oraz jak organizacje pozarządowe mogą wspierać stosowanie zasady DNSH.

Zasada nieczynienia poważnych szkód to nowa zasada horyzontalna w funduszach polityki spójności na lata 2021-2027, jednak jej korzenie sięgają do od dawna obowiązującego prawa międzynarodowego, np. (nieratyfikowanej w Polsce) Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie pozażeglownego użytkowania międzynarodowych cieków wodnych z 21 maja 1997 r. (art. 7) . Jej wprowadzenie do Funduszy Europejskich należy wiązać z dążeniem UE do zapewnienia zrównoważonego finansowania inwestycji i realizacji traktatowego celu UE, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości (art. 3 ust. 3 TUE ).

Zasada nieczynienia poważnych szkód to swoisty “bezpiecznik” wpisany w Taksonomię Zrównoważonego Finansowania UE (rozporządzenie UE z 2020 roku). Podczas gdy Taksonomia jako całość ma definiować i kategoryzować przedsięwzięcia uznane za zrównoważone, czyli przyjazne dla środowiska, o tyle zasada DNSH ma pomóc w weryfikacji, czy nie stwarzają one ryzyka wyrządzenia mu poważnej szkody. Dodatkiem do rozporządzenia o Taksonomii są Załączniki – Techniczne Kryteria Weryfikacji, zawierające konkretne wskazówki w jaki sposób definiować “szkodę” i “powagę” owej szkody. Na przykład, źródła ciepła emitujące gazy cieplarniane powyżej pewnego pułapu są uznane za naruszające zasadę DNSH, ponieważ potęgują zmiany klimatu.

Poważne szkody dla celów środowiskowych 

1.Do celów art. 3 lit. b) daną działalność gospodarczą uznaje się – z uwzględnieniem cyklu życia produktów dostarczanych i usług świadczonych w ramach tej działalności gospodarczej, w tym danych pochodzących z istniejących ocen cyklu życia – za wyrządzającą poważne szkody: 

a) łagodzeniu zmian klimatu, jeżeli działalność ta prowadzi do znaczących emisji gazów cieplarnianych; 

b)adaptacji do zmian klimatu, jeżeli działalność ta prowadzi do nasilenia niekorzystnych skutków obecnych i oczekiwanych, przyszłych warunków klimatycznych, wywieranych na tę działalność lub na ludzi, przyrodę lub aktywa; 

c) zrównoważonemu wykorzystywaniu i ochronie zasobów wodnych i morskich, jeżeli działalność ta szkodzi: 

• (i)dobremu stanowi lub, dobremu potencjałowi ekologicznemu jednolitych części wód, w tym wód powierzchniowych i wód podziemnych; lub 
• (ii) dobremu stanowi środowiska wód morskich; 

d) gospodarce o obiegu zamkniętym, w tym zapobieganiu powstawaniu odpadów i recyklingowi, jeżeli:

• (i) działalność ta prowadzi do znaczącego braku efektywności w wykorzystywaniu materiałów lub w bezpośrednim lub pośrednim wykorzystywaniu zasobów naturalnych, takich jak nieodnawialne źródła energii, surowce, woda i grunty, na co najmniej jednym z etapów cyklu życia produktów, w tym pod względem trwałości produktów, a także możliwości ich naprawy, ulepszenia, ponownego użycia lub recyklingu; 
• (ii)działalność ta prowadzi do znacznego zwiększenia wytwarzania, spalania lub unieszkodliwiania odpadów, z wyjątkiem spalania odpadów niebezpiecznych nienadających się do recyklingu; lub 
• (iii) długotrwałe składowanie odpadów może wyrządzać poważne i długoterminowe szkody dla środowiska; 

e)zapobieganiu zanieczyszczeniu i jego kontroli, jeżeli działalność ta prowadzi do znaczącego wzrostu emisji zanieczyszczeń do powietrza, wody lub ziemi w porównaniu z sytuacją sprzed rozpoczęcia tej działalności; lub 

f) ochronie i odbudowie bioróżnorodności i ekosystemów, jeżeli działalność ta:

• (i) w znacznym stopniu szkodzi dobremu stanowi i odporności ekosystemów; lub 
• (ii)jest szkodliwa dla stanu zachowania siedlisk i gatunków, w tym siedlisk i gatunków objętych zakresem zainteresowania Unii.

2.   Przy ocenie działalności gospodarczej na podstawie kryteriów określonych w ust. 1 uwzględnia się zarówno skutki środowiskowe samej działalności, jak również wpływ, jaki na środowisko mają produkty dostarczane i usługi świadczone w ramach tej działalności przez cały cykl ich życia, szczególnie z uwzględnieniem wytwarzania, użytkowania i zakończenia cyklu życia tych produktów i usług.

Zasada DNSH obowiązuje w Krajowym Planie Odbudowy, w Funduszach Europejskich (polityka spójności) a wkrótce także w Funduszu Modernizacyjnym i Społecznym Funduszu Klimatycznym. Choć zasada jest dla nich ta sama, to sposób jej stosowania nieco się różni. W tym artykule skupiamy się na polityce spójności, a zatem dobrze nam znanych krajowych i regionalnych programach polityki spójności.

Przestrzegania zasady DNSH w funduszach polityki spójności wymaga Umowa Partnerstwa na lata 2021-2027, gdzie w podrozdziale 9.2 opisano mechanizm jej stosowania. Zamieszczamy go w ramce poniżej. Zasada DNSH jest też przywoływana w częściach UP dotyczących poszczególnych obszarów interwencji, również niektóre wyłączenia czy zalecenia zawarte w UP wynikają z zasady DNSH.

Warto zwrócić uwagę na to, że realizowane zgodnie z polskim prawem oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) pozwalają zweryfikować większość kwestii objętych zasadą DNSH, ale ta zasada ma szerszy zakres i przeprowadzenie OOŚ nie może być uznane za „odhaczenie” zgodności z DNSH. OOŚ nie obejmują np. celu środowiskowego Taksonomii związanego z gospodarką o obiegu zamkniętym, który to musi być brany pod uwagę przy weryfikacji zgodności z zasadą DNSH. Ponadto, wielu projektów finansowanych z Funduszy Europejskich nie dotyczy obowiązek sporządzenia OOŚ.

Choć może się wydawać, że zasada DNSH jest prosta – „działaj tak, by nie zaszkodzić przyrodzie” – jej wdrażanie w praktyce napotyka na szereg wyzwań. 

W pełni wprowadzona w KPO, w polityce spójności zasada DNSH znalazła się niejako „w ostatniej chwili” a Komisja Europejska nie wydała spójnych wytycznych co do jej stosowania. Widać to choćby w powyższym cytacie z Umowy Partnerstwa – ocenie pod kątem zgodności z DNSH podlegają programy i zawarte w nich typy działań, ale nie poszczególne projekty zgłaszane przez wnioskodawców. Jednak instytucje administrujące funduszami muszą zapewnić, że finansowane będą tylko te przedsięwzięcia, które są zgodne z programem, a ten, jak już ustaliliśmy, musi być zgodny z DNSH. Trudne? Nawet bardzo! 

Każda instytucja zarządzająca programem – a tych, krajowych i regionalnych – jest w Polsce niemal ćwierć setki, musiała opracować kryteria wyboru projektów weryfikujące zgodność z zasadą DNSH, uwzględnić ją we wzorach wniosków o dofinansowanie, listach kontrolnych itd. Zabrakło koordynacji między nimi na etapie opracowywania tych dokumentów, co spowodowało, że ponad dwadzieścia razy „wymyślano koło” od nowa.

Z jednej strony, brak wytycznych i wyraźnego połączenia zasady DNSH z istniejącymi przepisami prawa krajowego wymagał nowego podejścia, z drugiej nie udało się w większości przypadków „połączyć kropek” i przejrzyście pokazać wnioskodawcom, że liczne, stosowane już wcześniej kryteria około-środowiskowe (np. ekoprojektowanie) mogą służyć też weryfikacji zgodności z zasadą DNSH. Skupiono się na opracowywaniu sposobów weryfikacji DNSH w projektach miękkich (jak szkolenia czy zamówienia), gdzie ryzyko wyrządzenia poważnej szkody jest niewielkie i nie powinny one być w centrum uwagi, w odróżnieniu od inwestycji infrastrukturalnych, które takie ryzyko niosą.

Do dziś w Funduszach Europejskich doskwiera brak wykwalifikowanych trenerów mogących prowadzić szkolenia dla instytucji i dla wnioskodawców. Instytucje wdrażające programy miały nawet problemy ze znalezieniem do oceny wniosków ekspertów znających się na DNSH. Początkowo, brak znajomości zasady DNSH wśród wnioskodawców skutkował wysokim procentem odrzuconych wniosków z powodu niewłaściwego wypełnienia wniosku, jednak wraz z kolejnymi naborami sytuacja uległa poprawie – dostępnych jest coraz więcej informacji, zapisów szkoleń, Q&A itd. 

Nie udało się też – jak dotąd – zbudować pozytywnej narracji wokół zasady DNSH jako środka nie tylko przeciwdziałania niebezpiecznym dla środowiska projektom, ale też promowania rozwiązań czystych, zielonych i opłacalnych ekonomicznie, zwiększających konkurencyjność polskiej gospodarki na rynku unijnym dzięki zastosowaniu nowoczesnych, zrównoważonych technologii.

Mimo wskazanych powyżej wyzwań, zasada DNSH już dowiodła swojej skuteczności i potwierdziła potrzebę jej utrzymania w Funduszach Europejskich również w kolejnym wieloletnim budżecie UE. 

Po pierwsze, dzięki wzięciu jej pod uwagę podczas opracowywania Umowy Partnerstwa na lata 2021-2027 wykluczono gros niebezpiecznych dla środowiska inwestycji z możliwości finansowania a do innych wprowadzono dodatkowe zabezpieczenia. Dotyczy to, na przykład, stosowania standardów ochrony drzew i zieleni (str. 258-259 UP) czy wykluczenia inwestycji na rzekach podnoszących ich klasę żeglowności – czyli regulację i betonowanie rzek (str. 111 UP).

Po drugie, w wielu naborach (konkursach o dofinansowanie) udało się dzięki zasadzie DNSH poprawić kryteria wyboru projektów lub przeciwdziałać finansowaniu inwestycji, które mogłyby zaszkodzić stanowi środowiska – np. projekt hydrologiczny w Wielkopolsce Wschodniej, który mimo pozytywnego celu (zalanie odkrywek węgla brunatnego) mógł doprowadzić do znacznego pogorszenia stanu rzeki Warty, nie będzie realizowany.

Po trzecie wreszcie, zasada DNSH, umocowana na poziomie UE, dała społeczeństwu kolejny punkt zaczepienia aby domagać się informacji i wpływu na inwestycje. To szczególnie ważne, bo istniejące przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko są niedoskonałe a analizy – często niskiej jakości.

Tak, jak we wszystkich innych aspektach programowania i wdrażania funduszy, również w kwestii stosowania zasady DNSH organizacje pozarządowe mają do odegrania niebagatelną rolę. 

Po pierwsze, działając w ramach komitetów monitorujących powinny pilnować, by kryteria wyboru projektów uwzględniały tę zasadę i eliminowały z możliwości dofinansowania przedsięwzięcia powodujące ryzyko wyrządzenia poważnej szkody środowisku. Stosowanie zasady DNSH powinno być również elementem ewaluacji wdrażania programu – to szczególnie ważne, gdyż, jak już wspomnieliśmy, jest ona nowa i niełatwa w stosowaniu, więc po pewnym okresie należy sprawdzić, czy przyjęte rozwiązania działają. Prawo do udziału w tych procesach dają przedstawicielom NGO w komitetach monitorujących przepisy unijne!

Po drugie, pozarządowe organizacje ekologiczne często prowadzą społeczny monitoring inwestycji, które uznają za ryzykowne pod kątem środowiskowym, na przykład związanych z pracami na rzekach czy w obszarach chronionych. Warto, by pamiętały przy tym, że poza krajowymi przepisami o ochronie środowiska czy obowiązku przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko, każda inwestycja realizowana z wykorzystaniem środków unijnych musi respektować zasadę nieczynienia poważnych szkód. Jej naruszenie oznaczałoby brak możliwości refundacji kosztów projektu przez UE – ten finansowy argument powinien przekonać nieprzekonanych, że kontrowersyjny projekt wymaga szczególnej uwagi.

Po trzecie, w ramach naszego projektu Zielone Fundusze Europejskie dla NGO kładziemy duży nacisk na kwestie edukacji ekologicznej i budowy proekologicznych postaw. W tym kontekście niezwykle ważne jest uwzględnienie zasady DNSH w programach szkoleń i zajęć edukacyjnych, zarówno tych prowadzonych przez NGO, jak i tych, których osoby aktywistyczne są uczestnikami. Znajomość zasady DNSH w środowisku NGO pozwoli na wzmocnienie jego potencjału jako potencjalnego beneficjenta Funduszy Europejskich.

W tym artykule pokazaliśmy, czym jest zasada DNSH, jakie jest jej znaczenie i jakie rodzi wyzwania. Chcielibyśmy go zakończyć refleksją nad tym, co można poprawić, by jej stosowanie było prostsze, ale zarazem skuteczniejsze w ochronie przyrody.

Niektóre rozwiązania można wprowadzić właściwie „od ręki”, jeszcze w tej perspektywie budżetowej na lata 2021-2027. Inne wymagają poważniejszych działań i powinniśmy je rozpatrywać pod kątem kolejnego unijnego budżetu na lata 2028-2034, którego przygotowywanie rozpocznie się już w roku 2025.

Choć nie znamy jeszcze wyników ewaluacji stosowania zasady DNSH, dotychczasowe doświadczenia pokazują nam jasno, że kluczem do poprawy stosowania DNSH jest wzmocnienie współpracy między instytucjami zarządzającymi i wdrażającymi Fundusze Europejskie w kontekście wymiany doświadczeń i dobrych praktyk oraz wyłączeń. To, na przykład, stosowanie Standardów ochrony drzew i zieleni w kryteriach wyboru projektów. 

Należy lepiej wykorzystywać potencjał Komitetów Monitorujących, które skupiają osoby eksperckie z różnych dziedzin, mogące wesprzeć opracowanie kryteriów wyboru projektów zapewniających zgodność z DNSH. W niektórych komitetach, np. programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko na lata 2021-2027 powołano dedykowaną grupę roboczą ds. zasady DNSH na bieżąco wyjaśniającą wątpliwości z nią związane.

Niezwykle ważne jest także poprawienie dostępu do informacji i szkoleń, zarówno dla pracowników instytucji zajmujących się Funduszami Europejskimi, jak i dla wnioskodawców, a także uzupełnienie stron internetowych poszczególnych programów FE o zakładkę dedykowaną DNSH.

Natomiast w perspektywie kolejnego budżetu UE należałoby rozważyć uwzględnienie zasady DNSH w krajowych przepisach regulujących oceny oddziaływania na środowisko, ujednolicenie procedur związanych ze stosowaniem DNSH we wszystkich unijnych instrumentach finansowych, wydanie spójnych i prostych wytycznych i zaangażowanie pozarządowych uczestników grup roboczych przygotowujących programy Funduszy Europejskich na lata 2028-2034 w zapewnienie ich zgodności z zasadą DNSH.

Zasada DNSH już teraz sprawia, że ryzyko wyrządzenia poważnych szkód środowisku przez inwestycje finansowane z Funduszy Europejskich zostało znacznie ograniczone. Po trudnych początkach, jej weryfikacja staje się coraz prostsza i skuteczniejsza. Wiele jednak jeszcze należy zrobić, żeby promować za jej pomocą nowoczesne, ekologiczne i konkurencyjne rozwiązania.