Powrót do DNSH – wnioski z Polski dla następnego budżetu UE

Zasada „nie czyń poważnych szkód” (DNSH) ma zapobiegać inwestowaniu funduszy UE w projekty, które szkodzą środowisku i podważają działania na rzecz klimatu. Chociaż zasada ta ma na celu zwiększenie świadomości znaczenia aspektów środowiskowych w projektach finansowanych przez UE, to słabe i niespójne wdrażanie zmniejsza jej skuteczność w całej UE. Doświadczenia zdobyte w Polsce, największej beneficjentce funduszy UE, mogą pomóc w poprawie stosowania zasady DNSH w kolejnym wieloletnim budżecie Unii.

Polska Sieć Zielona jest członkinią 15 z 24 komitetów monitorujących fundusze UE w Polsce. Przewodniczymy grupie roboczej ds. zasady DNSH w komitecie monitorującym największy program UE (Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat i Środowisko na lata 2021–2027, FEnIKS) oraz koordynowaliśmy prace nad analizą stosowania zasady „nie czyń poważnych szkód” w Komitecie Umowy Partnerstwa  na lata 2021–2027. Daje nam to wyjątkowe spojrzenie na wyzwania związane z wdrażaniem zasady DNSH z perspektywy społeczeństwa obywatelskiego, beneficjentów oraz administracji centralnej i regionalnej.

Taksonomia zrównoważonego finansowania (Taksonomia UE) i zasada DNSH zostały opracowane przede wszystkim w celu wyjaśnienia inwestorom zasad zrównoważonego rozwoju i początkowo nie były bezpośrednio powiązane z funduszami UE.  Zasada DNSH została jednak wprowadzona do Krajowych Planów Odbudowy oraz polityki spójności na lata 2021–2027 jako zasada horyzontalna (tj. ma zastosowanie do wszystkich inwestycji w ramach tych instrumentów). Nie oznacza to, że taksonomia UE jest w pełni stosowana w finansowaniu publicznym UE: nie ma obowiązku wykazywania pozytywnego wpływu inwestycji na środowisko, a jedynie należy zbadać ryzyko wyrządzenia poważnej szkody któremukolwiek z sześciu celów środowiskowych.

Ponadto stosowanie specyficznych kryteriów DNSH określonych w taksonomii UE, nie jest wymagane w przypadku inwestycji finansowanych przez UE. Powoduje to, że instytucje i beneficjenci nie mają jednolitego rozumienia “powagi” potencjalnej „szkody”. Komisja Europejska zrezygnowała również z planów opublikowania specjalnych wytycznych dotyczących DNSH dla polityki spójności. Wszystko to spowodowało brak jednolitego, spójnego podejścia do wdrażania tej zasady w ramach wszystkich strumieni finansowych UE.

Wyjaśnienie zasady DNSH znajduje się w polskiej Umowie Partnerstwa na lata 2021–2027 oraz w Krajowym Planie Odbudowy. W praktyce KPO i każdemu programowi polityki spójności towarzyszy ocena (prognoza) DNSH dotycząca zgodności na poziomie typów działań, reform lub inwestycji.  Zgodność z zasadą DNSH w odniesieniu do konkretnych inwestycji i projektów zapewnia przyjęcie odpowiednich kryteriów wyboru oraz wymóg przedstawienia szczegółowych wyjaśnień lub dowodów we wniosku o finansowanie.

Wnioski dotyczące skuteczności i wdrażania zasady DNSH

Wprowadzenie zasady DNSH zwiększyło świadomość na temat celów środowiskowych UE, ale ujawniło również szereg mankamentów. Luki prawne pozwoliły na realizację inwestycji w gaz ziemny jako projektów „przejściowych”. Oceny DNSH nie opierały się o jednolite standardy, co skutkowało nierówną jakością i słabą weryfikacją niektórych przedsięwzięć. Decyzje polityczne jeszcze bardziej osłabiły tę zasadę, ponieważ niektóre projekty uznane za niezbędne dla bezpieczeństwa energetycznego UE zostały zwolnione z wymogów DNSH na mocy rozporządzenia REPowerEU.

Wdrażanie zasady DNSH w Polsce wskazało na kolejne wyzwania, w tym niejasne i niespójne przepisy, słabą koordynację między instytucjami zarządzającymi i ograniczone zdolności instytucjonalne, co potwierdziła analiza przeprowadzona przez grupę zadaniową ds. zasady DNSH w ramach Komitetu Umowy Partnerstwa na lata 2021–2027. Potwierdziła ona również ustalenia CEE Bankwatch w tej kwestii: brak jasnych wytycznych UE i różne standardy stosowania zasady DNSH w różnych instrumentach finansowych spowodowały trudności w jej stosowaniu. Ponadto monitorowanie i wdrażanie były bardzo zróżnicowane, a szkolenia i wiedza specjalistyczna były niewystarczające.

Pomimo tych przeszkód niektóre rozwiązania w okresie programowania 2021–2027 są obiecujące. W Polsce zasada DNSH została bezpośrednio włączona do umowy partnerstwa. W rezultacie szkodliwe dla środowiska projekty regulacji rzek, mające na celu rozwój żeglugi śródlądowej, stały się niekwalifikowalne do finansowania. Komitet monitorujący wykazał również swój potencjał jako forum współpracy między partnerami administracyjnymi i spoza administracji, w tym społeczeństwem obywatelskim. 

Jak podejść do zasady DNSH w nowym budżecie UE 

Opierając się na doświadczeniach z wdrażania zasady DNSH w Polsce w KPO i polityce spójności na lata 2021–2027, w kolejnych wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata 2028–2034 należy zastosować kompleksowe, ujednolicone i przejrzyste podejście, aby sprostać dotychczasowym i nowym wyzwaniom. Zasada DNSH powinna mieć zastosowanie w całym WRF i opierać się na jednolitych, uniwersalnych wytycznych, zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej z lipca 2025 r. Należy jednak pójść dalej, niż proponuje KE, aby zapewnić wdrożenie zasady DNSH. Zgodnie z postulatami europejskich organizacji społeczeństwa obywatelskiego i polskich organizacji wytyczne te powinny być poparte dokumentami sektorowymi zawierającymi wykazy inwestycji, które nie mogą być finansowane ze względu na wyraźną niezgodność z zasadą DNSH (zostało to również zaproponowane przez Komisję Europejską), a także orientacyjne wykazy kryteriów weryfikujących zgodność z DNSH w kryteriach wyboru projektów, które będą stosowane do oceny wniosków, oraz dowodów, które będą musieli przedstawić wnioskodawcy i beneficjenci.

Opracowanie konkretnych rozwiązań dotyczących zasady DNSH w następnych wieloletnich ramach finansowych UE na lata 2028–2034 wymaga przeprowadzenia systemowej, dogłębnej ewaluacji i weryfikacji stosowania tej zasady w polityce spójności na lata 2021–2027 oraz w ramach KPO w całej UE. Państwa członkowskie powinny mieć możliwość korzystania z instrumentu wsparcia technicznego Komisji Europejskiej (TSI) w celu usprawnienia wdrażania tej zasady, na przykład w celu zbadania powiązań między zasadą DNSH a ustawodawstwem krajowym lub w celu identyfikacji dobrych praktyk. Zasada DNSH powinna być powiązana z zasadą partnerstwa w taki sposób, aby wytyczne i inne powiązane dokumenty były konsultowane z ekspertami i partnerami, a grupy robocze powołane o programowania kolejnych wieloletnich ram finansowych i komitety monitorujące powinny być zaangażowane we wszystkie aspekty swoich planów i funduszy związane z DNSH. W następnym okresie programowania należy wzmocnić działania edukacyjne dotyczące środowiska i uwzględnić w nich element DNSH, aby budować potencjał instytucji i beneficjentów oraz zwiększać świadomość ekologiczną społeczeństwa.  

Krzysztof Mrozek