Podmiotowość regionów w Funduszach Europejskich – dlaczego jej utrzymanie jest kluczowe dla powodzenia transformacji?

W debacie o przyszłości polityki spójności i budżetu Unii Europejskiej coraz mocniej wybrzmiewa potrzeba ochrony i wzmocnienia podmiotowości regionów. To nie tylko kwestia technicznego podziału kompetencji. Od pozycji regionów – ich prawa głosu, możliwości negocjacji i realnego udziału w programowaniu funduszy – zależy, czy transformacja energetyczna oraz społeczna będzie skuteczna oraz sprawiedliwa.

Zielona transformacja nie ogranicza się do inwestycji infrastrukturalnych. Historia pokazuje, że technologie nie są jedynie narzędziami, służącymi do wykonania określonego zadania. Zmieniają całe swoje otoczenie społeczne, sposoby produkcji, codzienne praktyki obywateli, instytucji i przedsiębiorstw. Tak było z koleją, wydobyciem węgla, przemysłem naftowym, czy komputeryzacją. Tak będzie również z zielonymi technologiami. Dlatego  zdaniem Polskiej Zielonej Sieci oraz innych organizacji zajmujących się transformacją energetyczną Wieloletnie Ramy Finansowe Unii Europejskiej 2028–2034 (WRF) muszą zagwarantować regionom rzeczywistą sprawczość. W przeciwnym razie grozi nam centralizacja decyzji, ograniczenie elastyczności polityki spójności oraz osłabienie lokalnych społeczności, które najlepiej znają swoje potrzeby i potencjał.

Region jako podmiot, a nie adresat decyzji

W obowiązujących regulacjach polityki spójności regiony pełnią rolę kluczowego partnera w programowaniu i wdrażaniu funduszy. Jednak propozycje nowych Wieloletnich Ram Finansowych (które w uproszczeniu można nazwać wieloletnimbudżetem Unii Europejskiej) mogą tę rolę osłabić. Szczególnie niepokojący jest zapis umożliwiający państwom członkowskim dobrowolne tworzenie rozdziałów regionalnych w Krajowych i Regionalnych Planach Partnerstwa (KRPP).

Organizacje społeczne zwracają uwagę, że takie rozwiązanie może prowadzić do obejścia regionów w procesie decyzyjnym, czyniąc je odbiorcą – a nie współtwórcą – polityk publicznych finansowanych z UE. Utrata regionalnej perspektywy mogłaby osłabić skuteczność wydatkowania Funduszy Europejskich, które najlepiej działają wtedy, gdy łączą podejście oparte na strategiach europejskich z perspektywą lokalną.

Dlaczego podmiotowość regionów jest tak istotna?

1. Regiony lepiej znają swoje specyficzne potrzeby

Różnorodność wyzwań – infrastrukturalnych, społecznych, gospodarczych – sprawia, że centralne decyzje nie zawsze odpowiadają lokalnej rzeczywistości. Dlatego organizacje postulują, by w nowych WRF oceny wpływu terytorialnego (Territorial Impact Assessment) opierały się na danych NUTS3. Jest to jeden z poziomów europejskiej klasyfikacji jednostek terytorialnych, służący do celów statystycznych oraz regionalnej polityki UE, wskazujący obszary problemowe, wymagające restrukturyzacji i wsparcia. Umożliwia to bardziej precyzyjne dostosowanie interwencji do potrzeb konkretnych społeczności.

2. Bez regionów transformacja nie będzie sprawiedliwa

Podmiotowość regionów jest szczególnie ważna dla obszarów przechodzących intensywną transformację, w tym regionów węglowych. Polska Zielona Sieć podkreśla, że wycofanie regionalnych kompetencji czy brak dedykowanych narzędzi dla NUTS3 może doprowadzić do zahamowania lokalnych zmian – szczególnie tam, gdzie proces przechodzenia do gospodarki neutralnej klimatycznie wiąże się z głębokimi kosztami społecznymi. Kluczowym jest, aby w przyszłej perspektywie znalazła się osobna koperta na poziomie NUTS3 dedykowana regionom węglowym.

Bez takich rozwiązań trudno mówić o sprawiedliwej transformacji – szczególnie w regionach, które w obecnym okresie nie otrzymały wsparcia, jak Turów czy Lubelskie Zagłębie Węglowe.

3. Regiony są warunkiem efektywnego partnerstwa

Zasada partnerstwa to fundament polityki spójności. Dzięki niej Fundusze Europejskie są planowane i realizowane we współpracy z partnerami, takimi jak regiony i samorządy, partnerzy społeczni i gospodarczy oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Partnerzy ci powinni być realnie włączeni na wszystkich etapach procesu – od programowania, przez wdrażanie, po monitorowanie i ocenę efektów – tak aby decyzje finansowe UE były lepiej dopasowane do potrzeb lokalnych i społecznych oraz przynosiły trwałe rezultaty. 

Choć zasada partnerstwa w projekcie rozporządzenia o KRPP jest wzmocniona w stosunku do obencego budżetu UE, utrata regionalnego wymiaru polityki spójności byłaby dla niej poważnym ciosem. To lokalne, regionalne partnerstwa powinny być sercem polityki spójnosci – a dla tego konieczna jest podmiotowa rola regionów w nowym budżecie UE.

W praktyce oznacza to, że regiony mogłyby stracić wpływ na kierunki wydatkowania środków np. w programach energetycznych czy obronnych – choć to one ponoszą konsekwencje wdrażanych polityk. Znaczenie tego problemu rośnie w kontekście rosnącej centralizacji części budżetu UE w programach realizowanych w zarządzaniu bezpośrednim, takich jak Europejski Fundusz Konkurencyjności czy inne instrumenty horyzontalne. Programy te, mimo ogromnej skali finansowej, funkcjonują w dużej mierze poza zasięgiem większości regionów i bez realnego zastosowania zasady partnerstwa. W efekcie decyzje o priorytetach inwestycyjnych zapadają na poziomie centralnym lub europejskim, często bez systemowego udziału oraz wpływu władz regionalnych, samorządów czy organizacji obywatelskich.

Taki model sprzyja koncentracji środków w podmiotach dysponujących największym zapleczem instytucjonalnym i aplikacyjnym, jednocześnie ograniczając wpływ regionów oraz obywateli na kierunki wydatkowania funduszy. Dlatego wzmacnianie zdolności regionów i partnerów regionalnych powinno iść w parze z rozszerzeniem zasady partnerstwa na programy w zarządzaniu bezpośrednim oraz z zapewnieniem mechanizmów umożliwiających realne uczestnictwo tych aktorów w procesach decyzyjnych.

Tutaj dodać należy, że realizacja zasady partnerstwa w Polsce, na tle innych krajów Unii, była realizowana na wielu obszarach bardzo dobrze. Wciąż wymaga wielu usprawnień, ale idących raczej w stronę poszerzania zasady partnerstwa, a nie jej zawężania. 

Rekomendacje

1. Obowiązkowe rozdziały regionalne w KRPP

Organizacje społeczne podkreślają, że rzeczywiste zachowanie podmiotowości regionów w nowym modelu zarządzania Funduszami Europejskimi wymaga nadania regionalnym komponentom charakteru obligatoryjnego, a nie fakultatywnego, zależnego od administracji centralnej. Krajowe i Regionalne Plany Partnerstwa powinny systemowo odzwierciedlać dorobek polityki spójności z poprzednich perspektyw finansowych oraz specyfikę obszarów objętych głębokimi procesami transformacyjnymi. Ma to szczególne znaczenie dla obszarów węglowych objętych procesem sprawiedliwej transformacji, gdzie skala wyzwań społecznych, gospodarczych i środowiskowych jest największa

2. Możliwość bezpośrednich negocjacji region – Komisja Europejska

Regiony powinny mieć prawo samodzielnie uzgadniać swoje zapisy z Komisją Europejską – bez pośrednictwa administracji centralnej. To rozwiązanie ma długą tradycję w polityce spójności i w ocenie Polskiej Zielonej Sieci jest warunkiem realnej podmiotowości.

3. Wzmocnienie zdolności regionów i partnerów regionalnych

Podmiotowość regionów nie sprowadza się wyłącznie do zapisów w rozporządzeniach ani do formalnego udziału w konsultacjach. Aby była realna, musi być poparta odpowiednimi zasobami i kompetencjami. Regiony oraz partnerzy regionalni – w tym samorządy, organizacje społeczne i partnerzy społeczno-gospodarczy – potrzebują dostępu do wiedzy eksperckiej, wsparcia analitycznego oraz możliwości stałego uczestnictwa w procesach programowania, wdrażania i monitorowania Funduszy Europejskich.

W praktyce oznacza to konieczność przeznaczenia dedykowanych środków finansowych, w szczególności w ramach pomocy technicznej, na szkolenia, ekspertyzy, rozwój kompetencji instytucjonalnych oraz budowanie zaplecza organizacyjnego partnerów spoza administracji centralnej. Bez takiego wsparcia udział regionów i partnerów może pozostać jedynie formalny, a nierówności w dostępie do wiedzy i zasobów będą sprzyjać dalszej centralizacji decyzji.

Inwestowanie w zdolności regionów i partnerów regionalnych należy traktować nie jako koszt administracyjny, lecz jako warunek skuteczności i jakości polityk publicznych finansowanych z budżetu UE. Silniejsze regiony i lepiej przygotowani partnerzy oznaczają lepsze dopasowanie interwencji do lokalnych potrzeb, większą odpowiedzialność za wydatkowanie środków oraz wyższą trwałość efektów, szczególnie w obszarach wymagających długofalowych i społecznie wrażliwych procesów, takich jak sprawiedliwa transformacja.

Jednocześnie wsparcie zdolności regionów ma bezpośrednie znaczenie dla realizacji obecnie deklarowanych priorytetów rozwojowych Unii Europejskiej, w tym wzmacniania konkurencyjności gospodarczej i odporności strategicznej. Regiony pozbawione odpowiedniego wsparcia inwestycyjnego, instytucjonalnego i kompetencyjnego stają się bowiem podatne na kapitał oraz modele rozwoju oferowane przez podmioty spoza UE (np. Chiny), często niespełniające europejskich standardów środowiskowych, społecznych czy pracowniczych. W praktyce oznacza to, że bez silnych regionów europejska konkurencyjność pozostaje deklaratywna, a lokalne gospodarki – zwłaszcza w obszarach poprzemysłowych – mogą być włączane w globalne łańcuchy wartości na warunkach słabo kontrolowanych z perspektywy interesu UE. Wzmacnianie zdolności regionów należy postrzegać nie tylko jako element polityki spójności, lecz także jako narzędzie realizacji unijnej polityki przemysłowej, konkurencyjności i bezpieczeństwa gospodarczego.

Co oznacza utrata podmiotowości?

Dla regionów – szczególnie peryferyjnych, czy objętych głębokimi procesami transformacyjnymi – ograniczenie wpływu oznacza:

• mniejszą skuteczność działań adaptacyjnych i środowiskowych,
  
• ryzyko centralizacji inwestycji kosztem lokalnych potrzeb,
  
• słabszą odpowiedź na kryzysy społeczne i gospodarcze,
  
• utratę kontroli nad kierunkami rozwoju,
  
• wzrost napięć społecznych i oporu wobec transformacji.
  

Z perspektywy Unii Europejskiej osłabienie regionów oznacza również ryzyko zmniejszenia efektywności polityki spójności – jednej z najbardziej widocznych i cenionych polityk europejskich.

W stronę bardziej demokratycznej i skutecznej polityki UE

Podmiotowość regionów nie jest kwestią formalną – to konieczny warunek powodzenia europejskiej transformacji i zwiększenia konkurencyjności. Regiony muszą dysponować narzędziami, które pozwolą im planować własny rozwój, chronić lokalne społeczności i współodpowiadać za strategiczne cele Unii.

Jak podkreślają organizacje społeczne:

• Polityka klimatyczna i środowiskowa nie zadziała bez regionów.
  
• Sprawiedliwa transformacja nie powiedzie się bez regionów.
  
• Nowoczesne, zielone inwestycje muszą odpowiadać na lokalne potrzeby.
  

Dlatego właśnie utrzymanie i wzmocnienie podmiotowości regionów powinno być jednym z centralnych elementów negocjacji wokół budżetu UE 2028 – 2034.