Nowy budżet UE a wsparcie dla regionów węglowych w trakcie transformacji

Propozycja nowego budżetu UE (Wieloletnie Ramy Finansowe 2028-2034, WRF) – mimo deklarowanych uproszczeń i usprawnień – wywołała więcej emocji niż propozycje z lat poprzednich. Jednocześnie kryzys klimatyczny i środowiskowy są w komunikatach Komisji Europejskiej (KE) uwzględnione (przynajmniej jeśli chodzi o komunikację dotyczącą budżetu) marginalnie. W projektach prawnych niemal nie pojawiają się odniesienia do sprawiedliwej transformacji.

W projekcie rozporządzenia o krajowych regionalnych planach partnerstwa nie znajdziemy wiele o sprawiedliwej transformacji. Brak jest wydzielonego Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (FST). Mimo, że istnieje realna potrzeba budowania solidarności ze wszystkimi regionami znajdującymi się w trudniejszej sytuacji, znaczenie FST jest podważane przez decydentów, a społeczne skutki likwidacji tego funduszu nie są brane pod uwagę.

Wobec kierunku obranego przez KE duże niezadowolenie wyrażają europosłowie. Główne zarzuty dotyczą:

• niedostatecznej przejrzystości i trudności w dostępie do informacji w procesie powstawania propozycji  (mówiła o tym m.in. Carla Tavares z Postępowego Sojuszu Socjalistów i Demokratów). W podobnym tonie wypowiada się społeczeństwo obywatelskie. W briefingu Polskiej Zielonej Sieci czytamy: Negatywnie należy ocenić sam proces przygotowania i zaprezentowania propozycji nowych Wieloletnich Ram Finansowych, który odbywał się za zamkniętymi drzwiami KE i poza zapewnieniami, że konsultacje publiczne “wniosły świeżą perspektywę” nie wiadomo, jak konkretnie przeanalizowano i odniesiono się do zgłoszonych uwag.
  
• zmian w kształcie propozycji WRF niezgodnych z wcześniejszymi postulatami Parlamentu, co przypomniał europoseł Siegfried Muresan z Europejskiej Partii Ludowej, wskazując że propozycja nie jest na miarę wyzwań stojących przed Europą
  
• braku klarowności co do przyszłości instrumentów takich jak Wspólna Polityka Rolna (WPR) czy Fundusz Spójności.

Krytyka ta płynie z różnych grup politycznych, co oznacza, że negocjacje budżetowe będą bardzo trudne, a ostateczny kształt instrumentów wsparcia może się jeszcze znacząco zmienić.

Słabe osadzenie sprawiedliwej transformacji w propozycji budżetu?

W projekcie rozporządzenia, określającego wydatkowanie środków z kopert krajowych znajdziemy bardzo ogólne i lakonicznie odniesienia do sprawiedliwej transformacji. Termin „just transition” pojawia się jedynie trzykrotnie. W art. 75. czytamy, że „wsparcie rozwoju terytorialnego będzie oparte na zintegrowanych strategiach, w tym strategiach sprawiedliwej transformacji lub dekarbonizacji opracowanych z wykorzystaniem unijnych instrumentów w latach 2021–2027”. Nie jest jednak jasne, czy oznacza to dalsze finansowanie dotychczasowych strategii sprawiedliwej transformacji, czy tylko możliwość ich uwzględnienia. Brakuje odniesienia do konkretnych mechanizmów finansowania, wskaźników czy obowiązku dedykowanej alokacji. Taki zapis — choć na pierwszy rzut oka obiecujący — w praktyce może nie zapewnić ciągłości finansowej i instytucjonalnej dla procesu transformacji.

Niewiele wyjaśnia też sekcja pytań i odpowiedzi Komisji Europejskiej:

Regiony będą w centrum krajowych i regionalnych planów partnerstwa, które będą opierać się na kluczowych czynnikach sukcesu polityki spójności: zarządzaniu dzielonemu, wielopoziomowym zarządzaniu, podejściu terytorialnemu i zasadzie partnerstwa. Władze regionalne i lokalne będą nadal odgrywać kluczową rolę w projektowaniu i wdrażaniu wspieranych działań przez cały proces. Państwa członkowskie będą miały elastyczność w strukturze swoich planów, by odzwierciedlać swoje własne struktury konstytucyjne i administracyjne oraz preferencje. Na przykład będą mogły wybrać strukturę planów w formie rozdziałów krajowych, regionalnych lub sektorowych.

Z kolei komunikat Komisji Europejskiej stanowi:

Polityka spójności zostanie wzmocniona i zmodernizowana, z regionami w centrum uwagi, i nadal będzie opierać się na swoich fundamentalnych zasadach: partnerstwie, wielopoziomowym zarządzaniu i działaniu opartym na lokalnych potrzebach. Będzie działać w synergii z innymi politykami, czerpiąc korzyści z większego wpływu dzięki ukierunkowanym inwestycjom i reformom, jednocześnie promując bardziej spójną Europę, zapewniającą wszystkim Europejczykom — niezależnie od miejsca zamieszkania — dostęp do możliwości gospodarczych i wyższej jakości życia. Będzie wspierać regiony mniej rozwinięte, by mogły nadrobić zaległości, a także regiony objęte sprawiedliwą transformacją, aby nikt nie został w tyle. Szczególną uwagę poświęci regionom najbardziej oddalonym, uznając ich unikalne wyzwania i potencjał.

Można stąd wysnuć wniosek, że organy zarządzające będą miały możliwość włączenia do Krajowych i Regionalnych Planów Partnerstwa rozdziałów regionalnych (dedykowanych kopert finansowych dla poszczególnych regionów), ale nie jest to wymóg. Istnieje obawa, że utrzymanie tego jako opcjonalnego elementu nie gwarantuje odpowiedniego zaangażowania władz regionalnych w proces podejmowania decyzji, jeśli to państwa członkowskie będą ostatecznie o tym decydować. Pieniądze np. na sprawiedliwą transformację regionów węglowych mogą przepaść w gąszczu innych wydatków i będą musiały konkurować z innymi potrzebami inwestycyjnymi, co nie miało miejsca, gdy FST zapewniał dodatkową, oddzielną alokację. 

Niektórzy posłowie do Parlamentu Europejskiego również wskazywali (i trudno się z nimi nie zgodzić), że:

• Taka struktura WRF będzie prowadziła do konfliktów wewnętrznych w państwach, dotyczących alokacji środków – czyli do walki o wpływy między priorytetami krajowymi i regionalnymi, przy czym biedniejsze regiony, z mniejszym potencjałem będą spychane na margines (co jest bardzo istotne w kontekście sprawiedliwej transformacji).
  
• Może to również prowadzić do dużych różnic między państwami w sposobie wykorzystania środków, co — jak możemy się domyślać w naszej części Europy — może mieć bardzo negatywne skutki ze względu na słabe struktury zarządzania i niskie ambicje w zakresie celów klimatycznych i środowiskowych.

Uwagę zwraca mocniejsze podkreślenie roli regionów w porównaniu do wcześniejszych planów sygnalizowanych przez KE. Niestety, obok regionów najsłabiej rozwiniętych i graniczących z Rosją i Białorusią, nie znalazły się regiony węglowe, co pozwoliłoby zabezpieczyć dla nich minimalną wymaganą alokację środków.

Brak FST 2.0 to nie jedyny poważny brak, co dalej?

W obecnym WRF nie ma Funduszu Sprawiedliwej Transformacji 2.0, a sama propozycja oznacza, że nie będziemy wiedzieć, jak i które regiony oraz sektory objęte transformacją będą finansowane przez co najmniej kolejne 2–3 lata. 

Regiony węglowe pisały do Komisji Europejskiej listy ws. przedłużenia finansowania sprawiedliwej transformacji z wydzielonego funduszu, a w działania na rzecz FST zaangażowana była m.in. Grupa robocza ds. Przyszłości Sprawiedliwej Transformacji przy Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO). Polska Zielona Sieć wraz z innymi organizacjami społecznymi apelowały do premiera o większe zaangażowanie w sprawę. To wszystko pokazuje jak ważne dla dużej grupy interesariuszy są miliardy z FST.

Likwidacja Funduszu sprawiedliwej Transformacji to nie jedyne osłabienie instrumentów dedykowanych sprawiedliwej transformacji. Komisja Europejska zapowiedziała również likwidację programu LIFE – jednego z niewielu programów wspierających działania transformacyjne organizacji pozarządowych i samorządów lokalnych. LIFE w Polsce pełnił rolę katalizatora dla sprawiedliwej transformacji – finansując pilotaże, budując kompetencje, wspierając partnerstwa i umożliwiając komplementarne działania związane m.in. z rekultywacją regionów pokopalnianych, termomodernizacją budynków, czy szkoleniami związanymi z odnawialnymi źródłami energii.

Brak LIFE i FST oznacza faktyczny brak osobnego funduszu, który wspierałby kompleksowo transformację regionów węglowych i społeczności. Zwiększa też ryzyko uzależnienia finansowania ważnych działań od koniunktury politycznej w danym państwie członkowskim.

Tutaj warto jednak zaznaczyć, że w nowej perspektywie pozostaje Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), który dysponuje odrębną pulą na realizację celów społecznych – teoretycznie umożliwiających także finansowanie działań transformacyjnych, choć nie w tak zintegrowanej i ukierunkowanej formie jak dotąd FST. Istnieje również możliwość, że w toku negocjacji powróci koncepcja FST 2.0, ale – podkreślmy to jeszcze raz – obecnie nie znajduje się ona w przedstawionej propozycji legislacyjnej.

Teoretycznie, do wspierania sprawiedliwej transformacji regionów węglowych mógłby zostać wykorzystany Fundusz Modernizacyjny, ale w praktyce nie został dotąd użyty do tego celu w Polsce. Jego wykorzystanie było ograniczone głównie do projektów infrastrukturalnych i energetycznych, bez komponentu społecznego lub regionalnego. Brak aktywnego zaangażowania tego funduszu w transformację pogłębia lukę powstałą po FST i LIFE.

Co zatem robić? Najpierw trzeba działać na rzecz przywrócenia FST w WRF w toku negocjacji – niebagatelną role mogą tu odegrać NGO, eksperci, praktycy ST z regionów węglowych pokazujący wpływ FST na regiony.

Następnie, jeśli struktura się nie zmieni, będziemy musieli się zmobilizować w państwach członkowskich, aby wpłynąć na krajowe i regionalne plany zawierające elementy celów Funduszu Sprawiedliwej Transformacji i innych. Niezbędne będzie:

• Monitoring i partycypacja w kształtowaniu krajowych i regionalnych planów partnerstwa.
  
• Budowanie nacisku na utrzymanie wysokich ambicji klimatycznych oraz zagwarantowanie udziału społeczności lokalnych w procesach decyzyjnych.
  

Więcej na temat propozycji budżetu unijnego na lata 2028-2034 znajdziesz w naszym briefingu.