Przegląd śródokresowy dostępności Funduszy europejskich na odbetonowywanie i zazielenianie miast

Jacek Engel 

Wsparcie rozwoju zieleni w miastach, także poprzez przekształcanie powierzchni nieprzepuszczalnych, to jedno z działań w ramach celu polityki spójności UE (CP2) dedykowanego środowisku pn. „Bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa”, ściśle wpisującego się w kierunki ustalone w Europejskim Zielonym Ładzie. Niniejszy przegląd skupia się na tych elementach programów dysponującymi środkami UE (w perspektywie 2021-2027), które dedykowane są jednoznacznie miastom. Nie należy zapominać jednak, że duży potencjał dla wdrażania miejskich strategii adaptacyjnych  – o ile nie zastrzeżono inaczej – leży też w innych działaniach i poddziałaniach z zakresu adaptacji do zmian klimatu czy ochrony/odbudowy różnorodności biologicznej. 

W Umowie Partnerstwa 2021-2027 (UP) wśród obszarów wspieranych w kontekście CP2 znajdziemy przystosowanie do zmian klimatu i zapobieganie ryzyku klęsk żywiołowych oraz katastrof, wsparcie odporności i podejścia ekosystemowego, w którym uwzględniono konieczność stawienia czoła coraz bardziej odczuwalnym negatywnym skutkom zmian klimatu, w tym powodziom, falom upałów i gwałtownym burzom, zwłaszcza na obszarach miejskich. W konsekwencji, wśród kierunków działań w zakresie adaptacji do zmian klimatu rekomendowano realizację przedsięwzięć adaptujących miasta do zmian klimatu, w tym działania edukacyjne, oraz  rozwój zielonej oraz zielono – niebieskiej infrastruktury na terenach zurbanizowanych.

Na poziomie krajowym wsparcie funduszy UE na działania adaptacyjne w miastach, uwzględniające rozwój zieleni i „odbetonowanie” powierzchni nieprzepuszczalnych uwzględniono w programach Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat i Środowisko (FEnIKS) oraz Fundusze Europejskie na Polskę Wschodnią (FEPW).

W FEnIKS działania adaptacyjne objęto wsparciem w ramach dwóch priorytetów, których celem jest wsparcie sektorów energetyka i środowisko: z Funduszu Spójności (FENX.01) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (FENX.02).
Środki – ponad 560 mln euro – w ramach pierwszego z nich i Działania FENX.01.02 “Adaptacja terenów zurbanizowanych do zmian klimatu” mogą być wykorzystane na wdrożenie inwestycji zidentyfikowanych w miejskich planach adaptacji do zmian klimatu, przygotowanych przez 44 miasta biorące udział w projekcie “Opracowanie planów adaptacji do zmian klimatu w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców” oraz m. st. Warszawy. FEnIKS przewiduje wsparcie systemów gospodarowania wodami opadowymi z udziałem zieleni i zielono-niebieskiej infrastruktury oraz rozwiązań opartych na naturze, mających za zadanie eliminowanie i ograniczanie niekorzystnych skutków deszczy nawalnych (podtopienia, powodzie błyskawiczne) i suszy. Zakłada dofinansowanie rozszczelniania terenu, w ramach projektów zwiększających powierzchnię terenów zielonych, ale także m.in. tworzenia ogrodów deszczowych, mikromokradeł, niecek bioretencyjnych i infiltracyjnych. Beneficjentami realizującymi tego typu projekty może być administracja i służby publiczne.
Także w ramach działania FENX.01.05 “Ochrona przyrody i rozwój zielonej infrastruktury” znaleźć można środki na dofinansowanie przystosowania do zmian klimatu i łagodzenia ich skutków: na wsparcie zieleni miejskiej (poddziałanie 5a) oraz „odbetonowanie” terenów miejskich (5b). Rozwiązania adaptacyjne mogą być też wdrożone poprzez rekultywację i remediację terenów zdegradowanych działalnością gospodarczą (7a). Poddziałania FENX.01.05 dotyczą szerokiego katalogu beneficjentów, ale dostępność środków dla organizacji pozarządowych na projekty adaptacyjne ograniczono do przedsięwzięć z zakresu zieleni miejskiej (także możliwość realizacji projektu w partnerstwie)
Wsparcie dla projektów zakładających rozwój powierzchni przepuszczalnych, zielono-błękitnej infrastruktury i powierzchni zielonych przewidziano także w ramach Działania FENX.02.04 Adaptacja do zmian klimatu, zapobieganie klęskom i katastrofom (priorytet FENX.02; EFRR). Działanie to uwzględnia wsparcie finansowe prac nad przygotowaniem planów adaptacji do zmian klimatu, oraz ich realizację, dla ośrodków miejskich powyżej 20 tys. mieszkańców (niepodlegającym dofinansowaniu w ramach Działania FENX.01.02) oraz dla miast będących stolicami powiatów z liczbą mieszkańców 15-20 tys. (z wyłączeniem uwzględnionych w Programie FEPW). W ramach tego działania fundusze kierowane są do miast, których nie dotyczy FENX.01.02, z możliwością wykorzystania na realizację tych samych co w Działaniu FENX.01.02 typów projektów zrównoważonego gospodarowania wodami opadowymi, z udziałem zieleni i zielono-błękitnej infrastruktury, rozwiązań opartych na funkcjach ekosystemów.

Dofinansowanie działań adaptacyjnych do zmian klimatu w miastach uwzględnia, jak już wspomniano, również program FEPW dedykowany terenom Polski Wschodniej, dysponujący środkami EFRR, służący utrwaleniu warunków sprzyjających konkurencyjności gospodarki oraz wyższej jakości życia w 6-ciu województwach: warmińsko-mazurskim, podlaskim, lubelskim, świętokrzyskim, podkarpackim oraz mazowieckim (bez Warszawy i otaczających ją powiatów). Tu, w priorytecie FEPW.02 Energia i klimat, znajdziemy Działanie FEPW.02.02 Adaptacja do zmian klimatu, a w nim wsparcie przeznaczone na zwiększenie odporności miast na zagrożenia wynikające ze zmian klimatu. Dofinansowywane projekty muszą mieć charakter spójnych i zintegrowanych przedsięwzięć, dostosowujących miasta do ekstremalnych zjawisk pogodowych, rozwój zieleni oraz zielono-niebieskiej infrastruktury, zarządzanie wodami opadowymi i roztopowymi, a także likwidację miejskich wysp ciepła. Fundusze, którymi dysponuje FEPW – ponad 250 mln euro – mają przyczynić się do zwiększania powierzchni czynnych biologicznie i hydrologicznie (rozszczelnianie) na obszarach zurbanizowanych oraz zagospodarowanie wód (w tym zatrzymanie, retencjonowanie i oczyszczanie wód opadowych) w zlewniach miejskich. Wsparcie opracowania dokumentów planistycznych, jak i realizacji przedsięwzięć adaptacyjnych, skierowane jest do miast średnich (20-100 tys. mieszkańców) tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz innych miast subregionalnych z podregionów z najwyższą kumulacją gmin zmarginalizowanych oraz do: gmin, na terenie których położone są uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej. Program przewiduje zapewnienie wsparcia doradczego w zakresie opracowywania dokumentów z zakresu adaptacji do zmian klimatu. Beneficjentami FEPW w zakresie adaptacji do zmian klimatu może być administracja i służby publiczne, instytucje nauki i edukacji.

Niezależnie od środków zaprogramowanych na poziomie krajowym (w FEnIKS i FEPW), działania adaptacyjne do zmian klimatu wspierane są na poziomie regionalnym. Tu środki EFRR wspierają także działania adaptacyjne do zmian klimatu w miastach. We wszystkich 16 regionalnych programach znajdziemy środki na realizację miejskich strategii adaptacyjnych, choć odnajdziemy, czasem istotne, różnice w ich zaprogramowaniu pomiędzy poszczególnymi województwami, wynikające z różnej architektury programów (w tym konieczności ujęcia ZIT itp.), kompleksowości i szczegółowości podejść w ramach działań i poddziałań. W treści poszczególnych programów znajdziemy deklaracje wsparcia dla „po prostu” adaptacji do zmian klimatu w miastach (wdrażanie planów, opracowanie planów; np. kujawsko-pomorskie, lubuskie), dostosowania do mian klimatu i zapobiegania powodziom i suszom (zrównoważone zagospodarowanie wód roztopowych i opadowych, opracowanie planów, przygotowywanie projektów; np. lubelskie), zielono-błękitnej infrastruktury. Działania adaptacyjne w zależności od województwa mogą być realizowane w ramach gospodarowania wodą (retencjonowania wód), ochroną różnorodności biologicznej, przywracania terenom zdegradowanym funkcji środowiskowych. Wszędzie dostrzega się konieczność zazieleniania przestrzeni miejskiej, rozszczelniania gruntów, zatrzymywania i zagospodarowywania wód opadowych, a katalogi rozwiązań są bardzo szerokie i uwzględniają rozwiązania oparte o potencjał ekosystemów. Na poziomie regionów (poza lubuskim, małopolskim świętokrzyskim), chętniej niż na poziomie krajowym, uwzględnia się organizacje wśród beneficjentów wsparcia wdrażania przedsięwzięć na rzecz adaptacji do zmian klimatu miast. 

Nie ulega wątpliwości, że w miastach trzeba z jednej strony podejmować działania mitygacyjne – powstrzymujące zmiany klimatu poprzez ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, a z drugiej adaptacyjne – zwiększające odporność na ekstremalne zjawiska towarzyszące tym zmianom. W obu przypadkach kluczowe znaczenia mają rozwiązania bliskie naturze, z zakresu błękitno-zielonej infrastruktury, które powinny być wdrażane w skali całego miasta jak i poszczególnych działek i budynków. Wrocław wzmacnia struktury zieleni i wody (np. w ramach projektu Grow Green) poprzez retencyjne parki kieszonkowe, zielone dachy i wertykalne ogrody (zielone fasady budynków). Gdańsk tworzy ogrody deszczowe i inne elementy błękitno-zielonej infrastruktury w przestrzeni osiedli, ulic, zwiększa retencję krajobrazową. Dobrych przykładów z zakresu adaptacji do zmian klimatu, w tym „odbetonowywania” będzie przybywać. Ważne, by za realizacją projektów zazieleniania przestrzeni miejskiej szły zaplanowane działania utrzymaniowe i pielęgnacyjne (nie tyle ze względu na troskę o trwałość projektów finansowanych ze środków UE, co w trosce o efekt ekologiczny przekładający się na jakość życia mieszkańców).

W celu skutecznego budowania odporności miast wobec postępujących zmian klimatu należy zapewnić jak najbardziej efektywne wykorzystania środków finansowych, w tym unijnych z perspektywy 2021-2027, dostępnych na przygotowanie i wdrażanie działań adaptacyjnych. W poszczególnych programach należy:

1) objąć wsparciem nie tylko opracowywanie planów adaptacji i ich wdrażanie, ale i przygotowanie projektów przedsięwzięć, stanowiących elementy planów (zwiększy to efektywność wsparcia i zapewni realizację działań wartościowych jakościowo);

2) w zakresie wsparcia, zwłaszcza na poziomie regionalnym,  uwzględnić przygotowanie planów adaptacji, jeśli aktualnie program tego nie przewiduje (wobec wyzwań związanych z katastrofą klimatyczną wsparcie w procesie planistycznym wydaje się pilne);

3) rozszerzyć maksymalnie katalogi beneficjentów poszczególnych działań, uwzględniając zaangażowanie organizacji pozarządowych  – indywidualnie lub w partnerstwach; szerokie objęcie wsparciem projektów wdrażających miejskie strategie adaptacyjne, realizowanych przez partnerów społecznych, przyczyni się do szybszego wdrażania strategii adaptacyjnych, także dzięki potencjałowi organizacji do angażowania mieszkańców dzięki „pracy w terenie” i „u podstaw” (o ile można zrozumieć, że w opracowywaniu planów działań niezbędny jest udział administracji samorządowej i jej jednostek, to ograniczony katalog beneficjentów na etapie ich wdrażania jest nieuzasadniony);

4) mobilizować beneficjentów do ambitnych działań w zakresie „odbetonowywania” i tworzenia nowych terenów zielonych dzięki odpowiednim kryteriom rankingującym (premiującym „nową” jakość, a nie tylko sadzenie drzew i krzewów na terenach zielonych już istniejących);

5) utrzymać lub zwiększyć dotychczasową alokację środków na wsparcie działań adaptacyjnych (zaplanować dodatkowe aktywności informacyjne-doradcze skierowane do potencjalnych beneficjentów).

W przyszłej perspektywie finansowej należy bezwzględnie utrzymać dofinansowanie do wdrażania miejskich planów adaptacji, być może znacząc lub wydzielając (np. procentowo) spośród środków na adaptację do zmian klimatu pulę dedykowaną miastom. Wydaje się też niezbędne doprecyzowanie katalogu działań, których wdrażanie zwiększa odporność miast na zmiany klimatu (doprecyzowanie w wytycznych pojęcia błękitno-zielonej infrastruktury) i nacisk na realizację przedsięwzięć z zakresu powtórnego wykorzystania wód opadowych i ścieków komunalnych. Wprowadzenie warunkowości, dotyczącej legalnego zapewnienia neutralności adaptacyjnej  nowej infrastruktury (ograniczenie powierzchni nieprzepuszczalnych poprzez obowiązkowe zielone dachy, przepuszczalne powierzchnie parkingów, działania kompensacyjne: zielone fasady itp.) i dążenia do neutralności adaptacyjnych infrastruktury już istniejącej, mogłoby wzmocnić efekt funduszy unijnego budżetu 2028+.