Kolej na kolej. Polityka transportowa a cele klimatyczne Unii Europejskiej

Krzysztof Kowalik

Unia Europejska wyznaczyła sobie ambitne cele klimatyczne: osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 roku oraz redukcję emisji gazów cieplarnianych o 55% do 2030 roku (w porównaniu z poziomem emisji z 1990 roku). Kluczowym elementem realizacji tych założeń jest wprowadzenie zdecydowanych działań w sektorze transportu. Jednymi z ważniejszych  priorytetów jest zwiększenie wykorzystania połączeń kolejowych na długich dystansach oraz  przeniesienie ruchu towarowego z dróg na kolej. Takie działania pozwolą nie tylko ograniczyć emisję dwutlenku węgla, ale także zmniejszyć liczbę wypadków drogowych, przyczyniając się do poprawy bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Równie istotna jest konkurencyjność unijnej gospodarki. Tej nie da się osiągnąć bez szybkiego, sprawnego i taniego transportu. 

W 2021 roku emisje CO₂ z transportu odpowiadały za 23% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej, z czego ponad połowę generowały samochody osobowe. Dla porównania, transport kolejowy napędzany silnikami spalinowymi stanowił mniej niż 1% emisji w sektorze transportu.

Co istotne, w przeciwieństwie do innych sektorów gospodarki – takich jak energetyka, przemysł, budownictwo mieszkaniowe i handlowe, rolnictwo czy gospodarka odpadami – gdzie emisje CO₂ od 1990 roku znacząco spadły, w transporcie nastąpił wzrost emisji o 16%. To pokazuje, że sektor transportu wymaga szczególnej uwagi i bardziej zdecydowanych działań w celu redukcji jego wpływu na środowisko.

Transport drogowy należy do najbardziej niebezpiecznych form transportu w Unii Europejskiej. W 2022 roku na drogach zginęło 20 640 osób. W tym samym liczba śmiertelnych ofiar wypadków kolejowych wyniosła kilkanaście osób. W lotnictwie ostatni śmiertelny wypadek na pokładzie samolotu należącego do przewoźnika UE miał miejsce w 2016 roku! Znaczącą liczbę ofiar wypadków stanowią tzw. niechronieni uczestnicy ruchu (piesi, rowerzyści i motocykliści). W 2021 roku stanowili oni 47% śmiertelnych ofiar wypadków drogowych w UE. Do tragedii dochodzi szczególnie często na obszarach miejskich (70% śmiertelnych ofiar, 40% wypadków). Ofiarami wypadków są bardzo często seniorzy. To istotny problem w starzejących się społeczeństwach EU. Wśród głównych przyczyn śmiertelnych wypadków drogowych wymienia się nadmierną prędkość (do 30% wypadków) i kierowanie pod wpływem alkoholu (ok. 25% wypadków). Niemniej bezpieczeństwo ruchu drogowego w Unii Europejskiej wypada zdecydowanie lepiej niż w innych regionach świata. Mimo to cele UE w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego są ambitne: zmniejszenie o połowę liczby śmiertelnych ofiar oraz poważnych urazów w latach 2020–2030 a do roku 2050 –  prawie całkowite ich wyeliminowanie.

Europejski Zielony Ład wskazuje na konieczność przyspieszenia wykorzystania połączeń kolejowych na długich dystansach i przeniesienia większości wewnętrznego transportu towarowego z dróg na kolej. Spowodowane jest to nie tylko mniejszą emisją i większa efektywnością kolei (pociąg może przewieźć naraz tyle co kilkadziesiąt TIR-ów), lecz także większym bezpieczeństwem takiego transportu.

Równie istotna jest konkurencyjność gospodarki UE. Tej nie da się osiągnąć bez szybkiego, sprawnego i taniego transportu, szczególnie intermodalnego (wykorzystujący więcej niż jedną gałąź transportu – red.). Z tej perspektywy dość istotna jest elektryfikacja transportu.

Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w Umowie Partnerstwa. To dokument przygotowywane przez państwo członkowskie i zatwierdzany przez Komisję Europejską. Określa on strategiczne kierunki programowania i ustalenia dotyczące efektywnego korzystania ze środków europejskich. W polskim dokumencie zwrócono dodatkowo uwagę, że dotychczas realizowane inwestycje w transport miejski realizowane były często równolegle z inwestycjami w rozwój transportu drogowego. W takich przypadkach rozbudowa infrastruktury drogowej poprawia warunki ruchu dla indywidualnego transportu samochodowego i jednocześnie zwiększa jego konkurencyjność względem komunikacji zbiorowej. Odniesiono się także do dużego uzależnienia od transportu indywidualnego, co zwiększa emisję CO₂, pogarsza stan bezpieczeństwa ruchu drogowego a wraz z niedostatecznie rozwiniętą infrastrukturą dla rowerzystów i pieszych – obniża jakość życia w miastach i podwyższa koszty społeczne wynikające z chaotycznej urbanizacji.

Transport kolejowy w Polsce napotyka na szereg problemów, które utrudniają jego rozwój. Wynika to przede wszystkim z mniejszego potencjału krajowego rynku wykonawczego w budownictwie kolejowym w porównaniu z sektorem drogowym. Kolejnym istotnym wyzwaniem jest prowadzenie prac modernizacyjnych na istniejących liniach kolejowych, co znacząco ogranicza ich przepustowość i negatywnie wpływa na efektywność przewozów.

W rezultacie w latach 2005–2018 kolejowy transport towarowy w Polsce wzrósł jedynie o 19%, podczas gdy transport drogowy zanotował wzrost aż o 215%. Jednocześnie średnia handlowa prędkość pociągów towarowych spadła w tym okresie z 25,1 km/h do zaledwie 21,5 km/h.

Problemy w sektorze kolejowym mają swoje korzenie w latach 90., gdy systematycznie wygaszano jego rozwój. W 1989 roku liczba pasażerów przewiezionych koleją w Polsce wynosiła niemal miliard. W 2023 roku, mimo że osiągnięto rekordową liczbę przewozów kolejowych w XXI wieku, liczba pasażerów wyniosła jedynie 374 mln. Te dane obrazują długofalowe zaniedbania i wskazują na konieczność intensyfikacji działań wspierających rozwój kolei jako ekologicznego środka transportu.

W Umowie Partnerstwa zwrócono uwagę na konieczność ukończenia bazowej sieci TEN-T w Polsce do 2030 roku. Transeuropejska sieć transportowa (TEN-T) jest siecią głównych połączeń transportowych w ramach Unii Europejskiej, obejmującą szlaki drogowe, kolejowe, lotnicze, morskie oraz rzeczne, a także platformy multimodalne i węzły miejskie. Stan zaawansowania prac nad nią można sprawdzić tutaj.

Treść Umowy Partnerstwa podlegała konsultacjom publicznym. Dzięki ponad 1000 uwagom złożonym przez Polską Zieloną Sieć udało się ją poprawić. W dokumencie udało się zawrzeć diagnozę oraz możliwości wsparcia transportu rowerowego, które wcześniej prawie w ogóle nie były obecne. W zapisach wciąż pozostały jednak inwestycje szkodliwe i niepotrzebne m.in. rozwój żeglugi śródlądowej czy przeskalowane inwestycje drogowe. Zarówno Umowa Partnerstwa i programy nie podają, jaki jest ich planowany wpływ na wysokość emisji gazów cieplarnianych, a zatem jak skuteczne będą „zielone” inwestycje w walce ze zmianami klimatu.

Uwzględniając ramy Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności w Umowie Partnerstwa transport uzyskał wsparcie w ramach:

celu 2: Rozdział pt. “Bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa”

celu szczegółowym 2.8: “Wspieranie zrównoważonej multimodalnej mobilności miejskiej jako elementu transformacji w kierunku gospodarki zeroemisyjnej”

celu 3: Rozdział pt. “Lepiej połączona Europa” 

celu szczegółowym 3.1: pt. “Rozwój odpornej na zmiany klimatu, inteligentnej, bezpiecznej, zrównoważonej i intermodalnej TEN-T” 

celu szczegółowym 3.2: pt. “Rozwój i udoskonalanie zrównoważonej, odpornej na zmiany klimatu, inteligentnej i intermodalnej mobilności na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym poprawę dostępu do TEN-T oraz mobilności transgranicznej”

W ramach celu szczegółowego 2.8 środki finansowe mogą zostać przeznaczone na różnorodne inicjatywy mające na celu poprawę funkcjonowania transportu i ochronę środowiska. Obejmują one wsparcie dla systemów publicznego transportu zbiorowego w miastach, rozwój infrastruktury dla ruchu niezmotoryzowanego, budowę węzłów przesiadkowych, cyfryzację, a także rozwój infrastruktury do ładowania i tankowania pojazdów zeroemisyjnych.

W Umowie Partnerstwa wskazano, że w celu ograniczenia zatłoczenia w obszarach miejskich oraz zmniejszenia emisji z transportu, wdrożone zostaną różnorodne rozwiązania organizacyjne. Przewiduje się m.in. priorytetyzację transportu publicznego, inteligentne zarządzanie miejscami parkingowymi oraz zastosowanie czujników monitorujących jakość powietrza. Realizowane działania miałyby być komplementarne z działaniami organizatorów transportu publicznego związanymi z poprawą dostępności transportu publicznego w ujęciu terytorialnymi i jakościowym. Rezultatami byłyby m.in. zwiększenie udziału publicznego transportu zbiorowego w podróżach (ocena na podstawie statystyk GUS dot. przewozów pasażerskich na 1 mieszkańca), skrócenie czasu dojazdu do centrum miasta, 30 procentowy udziału pojazdów zeroemisyjnych we flocie autobusowej oraz wzrost gęstości tras rowerowych w miastach.

W ramach celu 3.1 wsparcie może być skierowane na inwestycje związane z rozwojem komponentów sieci TEN-T. Obejmuje to m.in.:

• budowę nowych oraz modernizację istniejących elementów infrastruktury kolejowej i drogowej,
• rozwój morskiej infrastruktury transportowej, w tym portów,
• rozbudowę śródlądowej infrastruktury transportowej, zwłaszcza na istniejących szlakach wodnych i przy obiektach hydrotechnicznych,
• inwestycje w terminale intermodalne,
• wdrażanie rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo w ruchu drogowym, takich jak egzekwowanie przestrzegania dopuszczalnych prędkości oraz lepsza ochrona pieszych, rowerzystów i motocyklistów
• rozwój infrastruktury pasażerskiego transportu zbiorowego oraz modernizację dworców kolejowych,
• integrację różnych form transportu, ze szczególnym uwzględnieniem budowy i rozbudowy węzłów przesiadkowych.

Te działania mają na celu poprawę efektywności transportu, bezpieczeństwa użytkowników oraz zwiększenie dostępności infrastruktury w sposób zrównoważony i zgodny z założeniami unijnych polityk transportowych.

• Oczekiwanymi rezultatami w celu 3 miałoby być zmniejszenie dysproporcji w dostępności do transportu, poprawa bezpieczeństwa, rozwój publicznego transport zbiorowego, zwiększenie bezpieczeństwa niezmotoryzowanych uczestników ruchu drogowego, wzrost udziału transportu kolejowego w przewozach pasażerskich oraz intermodalnych.
• Wsparcie może być udzielane zarówno w ramach programów krajowych, jak i regionalnych, zgodnie z tzw. Linią Demarkacyjną. Dokument ten precyzuje, jakie działania oraz w ramach których programów będą realizowane, co pozwala uniknąć dublowania wsparcia oraz zapewnia bardziej efektywne wykorzystanie dostępnych środków finansowych. Środki na transport znalazły się na poziomie krajowym w programie FENIKS oraz Polska Wschodnia oraz w każdym programie regionalnym.
• Na poziomie krajowym ponad 6 mld euro zostało przeznaczone na wsparcie transportu kolejowego, 5 mld euro – drogowego, 2,1 mld – miejskiego a prawie 1 mld zł żeglugi (tylko śródlądowej i morskiej). Na poziomie regionalnym alokowano prawie 1,5 mld euro na transport drogowy, ponad 1,2 mld euro na transport miejski oraz ponad 0,8 mld euro na transport kolejowy.

W porównaniu do poprzedniej perspektywy finansowej, wysokość środków na transport miejski pozostała na podobnym poziomie zarówno w komponencie krajowym, jak i regionalnym. Natomiast fundusze na transport drogowy wzrosły o niemal połowę, a środki na transport kolejowy zwiększyły się aż 2,7-krotnie w obu komponentach. Największy wzrost odnotowano w przypadku żeglugi – środki na ten cel zwiększyły się 9,8-krotnie.

Z uwagi na to, że za budowę infrastruktury odpowiadają jej zarządcy, w programach nie przewidziano środków dla organizacji pozarządowych, z wyjątkiem kampanii edukacyjnych. NGO jako beneficjenci konkursów zostały ujęte jedynie w dwóch programach regionalnych – dla Wielkopolski i Kujawsko-Pomorskiego. Co istotne, programy te wymagają, aby działania organizacji były częścią projektów infrastrukturalnych realizowanych przez samorządy. Oznacza to, że organizacje pozarządowe nie mają możliwości samodzielnego ubiegania się o fundusze na projekty promujące zrównoważoną mobilność.

Stanowczo rozwiązanie to powinno podlegać rewizji, tak by w każdym programie dot. transportu organizacje pozarządowe mogły realizować co najmniej kampanie edukacyjne. Kampanie takie mogłyby dotyczyć choćby usuwania barier w korzystaniu z roweru przez oferowanie szkoleń i warsztatów w zakresie mobilności rowerowej: zabezpieczanie, konserwacja i naprawa roweru, wsiadanie lub powrót na siodełko a także przekazywanie niezbędnego wyposażenia (blokady rowerowe, oświetlenie). Program tego typy z powodzeniem realizowany jest przez Francuską Federację Cyklistów. Dodatkowo organizacje pozarządowe mogłyby prowadzić kampanie zachęcające do jazdy rowerem poprzez grywalizację, takie jaki adresowane do młodzieży rowerowy maj, czy dorosłych – rowerem do pracy. Mogłyby też odpowiadać za programy parkingów rowerowych dla zainteresowanych podmiotów a nawet programy bike sharingowe nie oparte jednak na rowerach publicznych a na długoterminowym wynajmie rowerów, np. studentom. Wydaje się, że organizacja pozarządowe z powodzeniem mogłyby realizować zadania w zakresie ewaluacji poszczególnych programów a nawet poszczególnych inwestycji, a także służyć doradztwem w zakresie projektowania infrastruktury rowerowej.

Wyzwania

Choć znajdujemy się na półmetku perspektywy finansowej Funduszy Europejskich 2021–2027, a inwestycje transportowe w tej perspektywie dopiero zaczynają się rozwijać, już teraz można dostrzec kluczowe wyzwania dla przyszłości transportu w Polsce. Oto najważniejsze elementy, które wymagają uwagi i pracy już na obecnym etapie:

• Już na etapie Umowy Partnerstwa należy wprowadzić bardziej precyzyjne mechanizmy oceny efektywności inwestycji w transport nisko- i zeroemisyjny pod kątem ich rzeczywistego wpływu na ograniczanie emisji gazów cieplarnianych. Obecne wskaźniki dotyczące infrastruktury transportowej budzą poważne wątpliwości, ponieważ często nie oddają rzeczywistej efektywności ani zasadności podejmowanych działań. Na przykład, w obszarze ruchu rowerowego, wskaźnik gęstości infrastruktury rowerowej jest niewystarczający, ponieważ nie uwzględnia kluczowych czynników, takich jak jakość, ciągłość czy praktyczna użyteczność infrastruktury. Dane GUS potwierdzają tę tezę – choć między 2017 a 2023 rokiem długość infrastruktury rowerowej prawie się podwoiła, nie przełożyło się to na proporcjonalny wzrost ruchu rowerowego. Inwestycje w infrastrukturę rowerową powinny być traktowane jako narzędzie stosowane w uzasadnionych przypadkach, a nie cel sam w sobie. Ruch rowerowy może być efektywnie prowadzony zarówno ścieżkami rowerowymi wzdłuż ruchliwych dróg, jak i zwykłymi jezdniami osiedlowymi. Kluczowe jest dopasowanie rozwiązań do lokalnych uwarunkowań, zamiast budowania infrastruktury w oderwaniu od potrzeb i funkcjonalności. Podobne problemy można zaobserwować w transporcie publicznym. Między 2017 a 2023 rokiem liczba pasażerów komunikacji miejskiej w Polsce spadła o 0,5 miliarda (z 3,7 mld.), mimo znacznych nakładów finansowych m.in. ze środków unijnych. Pokazuje to, że same nakłady finansowe na infrastrukturę transportową nie gwarantują wzrostu jej wykorzystania. Niezbędne są bardziej złożone wskaźniki, które uwzględnią efektywność wykorzystania środków, jakość usług oraz realne potrzeby użytkowników.
• Zasadność obecnego modelu wsparcia dla ruchu rowerowego budzi poważne wątpliwości. W wielu przypadkach przenoszenie rowerzystów z jezdni na niskiej jakości drogi rowerowe prowadzi do pogorszenia warunków ruchu, szczególnie dla doświadczonych użytkowników. Często takie rozwiązania wiążą się z obniżeniem bezpieczeństwa rowerzystów, na przykład przez ograniczenie ich widoczności dla innych uczestników ruchu lub zwiększenie liczby potencjalnych punktów kolizji, takich jak skrzyżowania i wjazdy na posesje. Tego typu nietrafione inwestycje mogą paradoksalnie zniechęcać do korzystania z roweru jako środka transportu.
• Obecny model programowania funduszy na transport miejski wymaga gruntownej zmiany priorytetów. Główna uwaga powinna być skierowana na wsparcie realizacji kompleksowych strategii transportowych, które mają na celu zrównoważony rozwój i integrację różnych form transportu, a nie wyłącznie na realizację pojedynczych projektów inwestycyjnych. Kluczowym elementem powinno być uzależnienie poziomu dofinansowania od osiągania konkretnych celów, takich jak zmniejszenie udziału transportu indywidualnego i zwiększenie udziału transportu zbiorowego, pieszych oraz rowerzystów. Taki model wsparcia wymuszałby koncentrację na działaniach przynoszących rzeczywiste efekty. Na przykład dotacje mogłyby być uzależnione od wzrostu udziału ruchu rowerowego o 1% w ogólnym podziale podróży. Taka zmiana zachęcałaby do realizacji inwestycji bardziej efektywnych i stymulujących wzrost ruchu rowerowego, niż wyłącznie budowa nowych kilometrów dróg rowerowych, które same w sobie nie zawsze przynoszą oczekiwane rezultaty. Podobne problemy obserwuje się również w inwestycjach kolejowych, gdzie ogromne nakłady finansowe niejednokrotnie przekładają się na marginalne korzyści w postaci skrócenia czasu przejazdu lub wręcz prowadzą do zmniejszenia przepustowości sieci. To pokazuje, że konieczne jest nie tylko planowanie inwestycji w oparciu o rzeczywiste potrzeby, ale również stosowanie wskaźników, które mierzą realne efekty, takie jak liczba przewiezionych pasażerów czy poprawa jakości usług, zamiast skupiania się na wskaźnikach ilościowych, takich jak długość wybudowanych linii.
• Zobowiązanie miast wojewódzkich, by Plany Zrównoważonej Mobilności opierały się o kompleksowe badania ruchu. Z kolei na poziomie krajowym rozsądnym byłoby rozszerzenie spisu powszechnego o kwestie dot. mobilności, co pozwoliłoby planować i ewaluować politykę transportową w oparciu o wiarygodne dane.
• Wpisanie wymagań dot. bezpieczeństwa ruchu drogowego także w projektach miejskich.
• Warto rozważyć ocenę efektywności kosztowej wdrażanych rozwiązań w przeliczeniu na unikniętą emisję CO2 do atmosfery, w szczególności w zakresie transportu miejskiego. Aktualnie bardzo rzadko dofinansowanie otrzymują najtańsze i najefektywniejsze działania, skupiające się na zmianie organizacji ruchu, która zniechęca do korzystania z auta a jednocześnie premiuje transport zbiorowy czy ruch rowerowy.
• Już realizowane inwestycje, pomimo zapisanych w umowie partnerstwa haseł o zasadzie nie czynienia poważnych szkód oraz ochronie zieleni, prowadzą do wycinek tysięcy drzew bez żaden nasadzeń zastępczych.
• Podczas projektowania kolejnej perspektywy FE zdecydowanie więcej środków  powinno trafić na inwestycje w transport kolejowy i transport miejski. Pomoże to rozwiązać problem ubóstwa transportowego. Inwestycje w transport drogowy powinny być ograniczone do niezbędnego minimum.
• Niezbędna wydaje się reforma karty rowerowej. Dziś jej posiadanie jest obowiązkowe do 18 roku życia, jednak wiele osób jej nie posiada. Równolegle w miastach nie są podejmowane działania, które z jednej strony podnoszą bezpieczeństwo ruchu drogowego w otoczeniu szkół, z drugiej zaś zmuszają do wykonywania minimum aktywności ruchowej.
• Sprawny system transportowy jest nierozerwalnie związany z odpowiedzialnym planowaniem przestrzennym. Rozlewanie się miast (urban sprawl) stanowi jeden z kluczowych problemów, który prowadzi do wydłużania dystansów podróży, wzrostu zależności od transportu indywidualnego i utrudnień w organizacji efektywnego transportu publicznego. Obecna reforma planowania przestrzennego, mimo zapowiadanych zmian, nie wydaje się wystarczająco skuteczna w powstrzymywaniu tego zjawiska, ponieważ opiera się na utrzymaniu bieżących planów miejscowych, które w wielu przypadkach promują chaotyczną zabudowę.