Gospodarka o obiegu zamkniętym i odpady

Paweł Głuszyński

Europejski Zielony Ład (European Green Deal) to ambitna strategia Unii Europejskiej mająca na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 roku. Kluczowym elementem tego planu jest gospodarka obiegu zamkniętego (GOZ), która zakłada minimalizowanie odpadów i maksymalne wykorzystanie zasobów przez ich ponowne użycie, recykling i regenerację.
Pesymistyczne statystyki i prognozy

Od lat 70. obserwujemy gwałtowny wzrost globalnych problemów środowiskowych, takich jak zmiany klimatu, utrata bioróżnorodności oraz zanieczyszczenie środowiska. W tym czasie liczba ludności na świecie podwoiła się, a 60% naturalnych siedlisk zostało bezpowrotnie utraconych. Wydobycie surowców wzrosło niemal czterokrotnie, a zużycie paliw kopalnych zwiększyło się o około 50%. Jednocześnie ilość wytwarzanych odpadów komunalnych potroiła się, osiągając 2,13 miliarda ton w 2020 roku.

Pomimo 50 lat debat na temat „zrównoważonego rozwoju” oraz rosnącej liczby raportów dotyczących naprawy świata, prognozy wskazują, że dotychczasowe polityki i rozwiązania prawne były nieskuteczne. Raport UNEP „Global Resources Outlook 2024” szacuje, że jeśli obecne trendy się utrzymają, do 2060 roku wydobycie surowców wzrośnie o niemal 60% w porównaniu z 2020 rokiem, zużycie energii pierwotnej zwiększy się o 50%, a emisje gazów cieplarnianych wzrosną o 83%. Inne analizy przewidują również 75-procentowy wzrost ilości odpadów komunalnych, które w 2050 roku mają osiągnąć 3,8 miliarda ton. Masa produkowanych tworzyw sztucznych ma się podwoić, a ilość zakumulowanego plastiku w środowisku przekroczy 4,7 mld ton. Aby zaspokoić potrzeby konsumpcyjne rosnącej liczby ludności będziemy potrzebować trzech Ziem w 2050 roku. 

Tak działa gospodarka liniowa, oparta na nieograniczonym korzystaniu z zasobów pierwotnych, projektowaniu produktów bez uwzględniania ich wpływu na środowisko w całym cyklu życia, oraz marketingu, który kreuje sztuczny popyt i promuje wzrost konsumpcji. Produkcja w tym modelu koncentruje się na ilości, a nie na trwałości i jakości, co prowadzi do szybkiego przekształcania produktów w odpady. Odpowiedzialność za te odpady spoczywa nie na producentach, lecz na konsumentach.

W lipcu 2014 roku Komisja Europejska opublikowała komunikat skierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, zatytułowany „Ku gospodarce o obiegu zamkniętym: Program Zero odpadów dla Europy”. Zawarto w nim podsumowanie niekorzystnego wpływu linearnego modelu gospodarczego oraz przedstawiono propozycję alternatywnego rozwiązania w postaci gospodarki o obiegu zamkniętym (cyrkularnym, GOZ). Nowy model miałby przede wszystkim zwiększyć odporność i konkurencyjność Europy, umożliwiając oddzielenie wzrostu gospodarczego od zużycia zasobów i negatywnych skutków tego procesu.

W kontekście wojny wywołanej przez Rosję oraz coraz bardziej agresywnej polityki Chin prorocze okazało się wskazanie konieczności maksymalnego uniezależnienia Europy od surowców importowanych z innych krajów. Kluczowe stało się również jak najefektywniejsze ponowne wykorzystywanie surowców dostępnych w regionie oraz stopniowe zmniejszanie zależności gospodarki od zasobów nieodnawialnych.

Mimo iż Komisja przedstawiła wymierne korzyści środowiskowe i ekonomiczne jakie przyniesie wprowadzenie GOZ, to niewiele brakowało, aby propozycja transformacji wylądowała w koszu, bowiem pierwsze reakcje ze strony niektórych polityków i przemysłu były negatywne. Przeciwnicy twierdzili, że będzie odwrotnie niż twierdzi Komisja – Europa stanie się mniej konkurencyjna, będąc obciążona nierealnymi do zrealizowania celami i wysokimi kosztami wdrażania nowego modelu. Na szczęście w efekcie intensywnej dyskusji udało się pozyskać więcej zwolenników i nie przerwano prac nad prawnymi rozwiązaniami GOZ. W grudniu 2015 roku Komisja ponowiła swoje stanowisko oraz przedstawiła harmonogram prac legislacyjnych w komunikacie „Zamknięcie obiegu – plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym”. 

Pierwszy pakiet znowelizowanych przepisów, wprowadzających wynegocjowane cele GOZ, został przyjęty w czerwcu 2018 roku i obejmował dyrektywę ramową w sprawie odpadów, dyrektywę w sprawie składowania odpadów oraz dyrektywę w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych.

GOZ stała się integralną częścią szerszej strategii oraz pakietu aktów prawnych związanych z zieloną transformacją, określanych jako Zielony Ład. Obejmuje ona m.in. działania na rzecz przeciwdziałania negatywnym zmianom klimatu, ochrony i odbudowy bioróżnorodności i ekosystemów oraz zapobiegania zanieczyszczeniom.

GOZ zyskała także pozytywny odbiór na całym świecie, zarówno wśród rządów, jak i w przemyśle. Postrzegana jest jako źródło innowacji, nowych miejsc pracy oraz produktów i usług, które stopniowo przyczyniają się do wyrównywania standardów pomiędzy gospodarkami, promując lepsze rozwiązania i eliminując produkty nadmiernie obciążające środowisko.

Unia Europejska nie przedstawiła jednoznacznej definicji GOZ, a liczba definicji jest równie duża, co liczba autorów piszących na ten temat. Nie jest to zaskakujące, ponieważ w tym pojęciu mieści się wiele różnych działań i obszarów. Mylące bywa częste utożsamianie GOZ wyłącznie ze sferą gospodarki odpadami, a nawet węziej – jedynie z odpadami komunalnymi lub samym recyklingiem.

GOZ oznacza zmianę paradygmatu – odejście od wzrostu na rzecz rozwoju, który można osiągnąć bez niszczenia planety. Model gospodarki obiegu zamkniętego naśladuje naturalne procesy przyrodnicze. W naturze nie istnieją odpady – to, co dla jednych organizmów jest zbędne, staje się pożywieniem lub surowcem dla innych, tworząc w ten sposób cykl zamknięty.

Głównymi celami GOZ są:

• konserwacja zasobów pierwotnych i zredukowanie do minimum korzystania z zasobów nieodnawialnych;
• projektowanie produktów tak, aby:
  • przede wszystkim korzystały z zasobów lokalnych i zaspokajały potrzeby lokalne,
  • były trwałe i zachowywały jak najdłużej swoją użyteczną wartość,
  • nie zawierały toksycznych składników,
  • nadawały się do powtórnego wykorzystania lub recyklingu;
• tworzenie kaskadowych łańcuchów produkcyjnych, wykorzystujących surowce, materiały i odpady;
• eliminacja produktów, których nie da się zawrócić do cyklu,
• maksymalizacja poziomu powtórnego wykorzystania i recyklingu odpadów, których nie da się uniknąć.

Graficzny model gospodarki o biegu zamkniętym został najlepiej opracowany przez Fundację Ellen MacArthur, będącą think tankiem przemysłu. Wyróżnia on cykle biologiczne i techniczne oraz prezentuje kaskadowość wykorzystania zasobów na całym etapie ich życia.

Wykres 1. Model gospodarki o biegu zamkniętym. © Fundacja Ellen MacArthur

Jednym z głównych narzędzi efektywnej realizacji celów gospodarki o obiegu zamkniętym jest stosowanie tzw. rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Producenci odpowiadają finansowo i/lub logistycznie za swoje produkty w całym cyklu życia, w tym na etapie pokonsumpcyjnym. Producent jest zobligowany do finansowania kosztów zorganizowanego systemu zbiórki, sortowania, ponownego użycia i recyklingu odpadów powstałych z jego produktów i osiągnięcia określonego celu poziomu ich powtórnego wykorzystania. Rozszerzoną odpowiedzialność producenta wprowadzono dotychczas na opakowania i odpady opakowaniowe, sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz baterie i akumulatory. Spodziewane jest jego wprowadzenia na odzież i tekstylia, buty, produkty wielkogabarytowe oraz opony.

Legislacja dotycząca GOZ ustanawia konkretne cele dla poszczególnych rodzajów produktów i odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. 

Do 2025 roku wszystkie kraje Unii Europejskiej są zobowiązane osiągnąć 55% ponownego użycia i recyklingu wszystkich wytworzonych odpadów komunalnych, a docelowo 65% do 2035 roku.

Nie później niż do 2030 roku co najmniej 70% wytworzonych odpadów opakowaniowych będzie musiało zostać poddanych ponownemu użyciu i recyklingowi. Z uwagi na to, że Komisja Europejska nie była zadowolona ze sposobu i efektów wdrażania przepisów dyrektywy o opakowaniach i odpadach opakowaniach w czerwcu 2024 roku zastąpiła ją rozporządzeniem, które musi być wprost przyjęte przez kraje członkowskie UE. Rozporządzenie wprowadza nowe obowiązki:

• do 2029 roku 90% jednorazowych plastikowych i metalowych opakowań na napoje (do trzech litrów) będzie musiało być zbieranych oddzielnie – za pośrednictwem systemów kaucji zwrotnych lub innych rozwiązań zapewniających osiągnięcie celu zbiórki, 
• do 2030 roku co najmniej 10% napojów alkoholowych i bezalkoholowych musi być oferowanych przez producenta w opakowaniach wielokrotnego użytku, a od 2040 roku co najmniej 40%;
• do 2030 roku wszystkie opakowania z tworzyw sztucznych muszą być zdatne do ponownego użycia lub recyklingu,
• od 1 stycznia 2030 roku niedozwolone będą:
  • jednorazowe opakowania z tworzyw sztucznych dla pakowanych świeżych owoców i warzyw o wadze poniżej 1,5 kg; 
  • opakowania zbiorcze z tworzyw sztucznych np. do grupowania towarów sprzedawanych w butelkach lub puszkach; 
  • jednorazowe opakowania z tworzyw sztucznych na żywność i napoje rozlewane i spożywane w lokalach w sektorze HORECA;  
  • lekkie plastikowe torby na zakupy o wadze poniżej 15 mikronów, jeśli celem ich stosowania nie jest zapobieganie marnowaniu żywności; 
  • opakowania jednorazowe na kosmetyki, produkty higieniczne i toaletowe do użytku w sektorze zakwaterowania przeznaczone do indywidualnej rezerwacji,
• producenci muszą zmniejszyć masę odpadów opakowaniach o 5% do roku 2030 w stosunku do wytworzonej w 2018 roku, a następnie corocznie o 1% tak, aby w 2040 roku osiągnąć 15% poziom redukcji odpadów opakowaniowych,
• producenci muszą zagwarantować, że minimalna zawartość surowców wtórnych w opakowaniach z tworzyw sztucznych do 2030 roku będzie wynosić 30%, a do 2040 roku zostanie zwiększona do 65%.

W 2035 roku będzie można składować nie więcej niż 10% odpadów komunalnych.

Na państwa członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia odrębnego systemu zbierania bioodpadów, a od 1 stycznia 2025 roku tekstyliów i odpadów niebezpiecznych pochodzących z gospodarstw domowych. 

W lipcu 2023 roku Komisja Europejska przedstawiła projekt nowelizacji dyrektywy ramowej o odpadach, który wprowadzał od 1 stycznia 2025 roku obowiązek selektywnej zbiórki ubrań, artykułów i dodatków odzieżowych, obuwia oraz zobowiązywał producentów do ustanowienia systemu rozszerzonej odpowiedzialności. Projekt precyzował również obowiązki dotyczące odpadów żywności. W porównaniu z ilością tych odpadów wytworzonych w 2020 roku, ich wytwarzanie w sektorach wytwórstwa i przetwórstwa musiało być zredukowane o 10% do 31 grudnia 2030 roku. O 30% miała być zredukowana ilość odpadów żywności pochodzącej z handlu detalicznego, usług gastronomicznych oraz z gospodarstw domowych. Niestety przepisy te nie zostały dotychczas przyjęte, podobnie jak bardziej ambitne wymagania dotyczące selektywnej zbiórki i recyklingu odpadów budowlanych i remontowych. Należy jednak oczekiwać, że będą one przedmiotem debaty przy następnej nowelizacji dyrektywy ramowej o odpadach.

Powyżej wymienione przepisy nie wyczerpują listy aktów prawnych odnoszących się do gospodarki o obiegu zamkniętym. Już w obowiązujących zapisano, że Komisja jest zobowiązana opracowywać kolejne i precyzować cele redukcji, ponownego użycia i recyklingu produktów, biorąc pod uwagę zarówno postęp wdrażania dotychczasowych przepisów, jak i możliwości techniczne i ekonomiczne poszczególnych sektorów gospodarczych.

Z już przyjętych aktów prawnych istotnych dla realizacji GOZ można wymienić:

• rozporządzenie w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) – reguluje m.in. kwestie dozwolonych i niedozwolonych substancji chemicznych w produktach,
• dyrektywę w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) oraz dyrektywa w sprawie ograniczenia stosowania niektórych niebezpiecznych substancji w sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (ROSH)
• dyrektywa w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – częściowo zastępowana rozporządzenie w sprawi opakowań i odpadów opakowaniowych
• rozporządzenie w sprawie baterii i zużytych baterii ustanawiające m.in. obowiązkowe cele zbiórki zużytych baterii oraz poziomy wykorzystania metali pochodzących z recyklingu w nowych bateriach,
• rozporządzenie w sprawie ustanowienia ram ustalania wymogów ekoprojektu w odniesieniu do zrównoważonych produktów,
• znowelizowane rozporządzenie w sprawie materiałów budowlanych.

W 2023 roku Komisja Europejska opracowała propozycje legislacyjne dotyczące ograniczenia skażenia środowiska mikroplastikami; prawa do naprawy produktów oraz oświadczeń ekologicznych (Green Claims) – zagwarantowania konsumentom rzetelnej informacji o produkcie przekazywanej przez producenta. 

W maju 2023 roku Unia Europejska opublikowała ulotkę podsumowującą realizację GOZ, prezentując w niej między innymi informacje ze sfery gospodarczej: 

• inwestycje w GOZ w sektorze prywatnym wyniosły 121,6 mld EUR w 2021 roku,
• wartość dodana w sektorach gospodarki o obiegu zamkniętym wzrosła o 27% w porównaniu z 2015 r. i osiągnęła około 299 mld EUR,
• sektory gospodarki o obiegu zamkniętym zatrudniały 4,3 miliona osób (w przeliczeniu na pełny etat), co stanowi wzrost o 11% w porównaniu z 2015 rokiem.

Niestety w ostatnich latach nie uległ istotnej zmianie procentowy wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym, szacowany jako średnia dla wszystkich Unii Europejskiej. Pozostaje on niemal na tym samym poziomie od 2014 roku – wówczas wynosił 11,1%, a w 2023 roku osiągnął 11,8%. Tylko pięć krajów: Austria, Czechy, Francja Niderlandy i Niemcy sukcesywnie zwiększały swoją cyrkularność w ostatnich trzech latach. Pozostałe kraje odnotowały znaczące spadki.

Wykres 2. Procentowy wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym w krajach Unii Europejskiej, 2023. Źródło: Eurostat

Na poziomie globalnym nastąpił regres cyrkularności w ostatnich latach. W 2018 roku wskaźnik wynosił 9,1%  i spadł do 7,2% w 2023 roku. Wdrażanie GOZ wymaga zmiany nie tylko w sferze technicznej, ale również mentalnej, postaw konsumenckich, sposobów organizacji i zarządzania biznesem, modeli finansowych. Co już można zaobserwować po sześciu latach od przyjęcia pierwszych przepisów to, że nie jest to proces łatwy i szybki, a na widoczne efekty gospodarki cyrkularnej trzeba będzie czekać znacznie dłużej niż kilkanaście lat.

W 2014 roku kraj nasz był w 13% cyrkularny. W kolejnych latach stale obniżaliśmy poziom powtórnego wykorzystania zasobów i jak pokazują dane Eurostatu Polska w 2023 roku była tylko w 7,5% cyrkularna. Oznacza to, że gospodarka opiera się głównie na korzystaniu z nowych surowców, pierwotnie pozyskiwanych oraz nieodnawialnych. Tymczasem szacunki firmy doradczej Deloitte wskazują, że przejście na gospodarkę obiegu zamkniętego może przynieść niebagatelne oszczędności. Redukcja tylko o 1% zużycia materiałów i energii we wszystkich sektorach umożliwia uzyskanie wartości dodanej na poziomie 19,5 miliarda złotych.

Z nadal niepełnych danych zamieszczonych w Bazie Danych o Odpadach (BDO) wynika, że w 2022 roku w skali kraju osiągnięto wymagany poziom ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 25%. Wstępnie wyniósł on 28,35% – recyklingowi poddano 64% odpadów zebranych selektywnie.   Poniższy wykres pokazuje, że wymagań ustawowych mogły nie zrealizować gminy województw lubuskiego, łódzkiego, podkarpackiego i warmińsko-mazurskiego. Województwo podlaskie dotychczas nie zamieściło w BDO pełnego sprawozdania.

Wykres 3. Wstępnie obliczony poziom ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w poszczególnych województwach, 2022. Źródło: opracowanie własne na podstawie BDO

W opublikowanym w czerwcu 2023 roku przez Komisję Europejską raporcie dotyczącym postępów państw członkowskich w realizacji celów unijnych w odniesieniu do odpadów komunalnych, nasz kraj znalazł się w grupie kilkunastu krajów zagrożonych niespełnieniem celów na 2025 rok, i to zarówno w odpadach komunalnych, jak i opakowaniowych. Ta ocena jest ważnym sygnałem, że wiele państw członkowskich musi podjąć dodatkowe działania, aby zwiększyć poziom przygotowania odpadów do ponownego użycia oraz recyklingu, żeby spełnić cele unijne gospodarki o obiegu zamkniętym. Niepokojące są zwłaszcza dane dotyczące składowania odpadów komunalnych. Wynika z nich, że Polska może nie spełnić tego celu na 2035 rok. W raporcie wskazano także rekomendacje, które mają usprawnić system gospodarki odpadami. Aby to osiągnąć, należy jak najszybciej zaktualizować w Polsce system rozszerzonej odpowiedzialności producenta w sferze opakowań oraz wprowadzić system kaucyjny dla opakowań z tworzyw sztucznych. Konieczne jest zwiększenie skuteczności selektywnej zbiórki odpadów oraz wzmocnienie systemów umożliwiających ponowne użycie opakowań.

Polska nadal nie zaktualizowała przepisów o rozszerzonej odpowiedzialności producenta za opakowania i odpady opakowaniowe, najskuteczniejszego narzędzia wspierającego realizację celów GOZ, efektywnie wpływającego zarówno na redukcję odpadów, zwiększenie poziomu recyklingu, jak i obniżenie kosztów przede wszystkim po stronie konsumenta. W skutek protestów samorządów oraz części przemysłu, zagrożone jest wprowadzenie systemu kaucyjnego na opakowania dla napojów – niezbędnego narzędzia dla przemysłu, aby mógł osiągnąć cele wyznaczone przez rozporządzenie w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych.

Bardzo niekorzystnym zjawiskiem, które może zagrozić realizacji obligatoryjnych celów gospodarki o obiegu zamkniętym jest nieobserwowana wcześniej w takiej skali liczba projektów budowy spalarni odpadów komunalnych. Wręcz te pomysły stały się priorytetowym działaniem poprzedniego rządu i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). Proponowana jest budowa ponad 140 spalarni odpadów komunalnych. Jeśli dojdzie do realizacji tylko instalacji już posiadających dofinansowanie NFOŚiGW, decyzje środowiskowe oraz pozwolenia na budowę, to wraz z istniejącymi instalacjami do spalenia trafiłoby ponad 42% prognozowanej ilości odpadów komunalnych na rok 2035. Nie będzie więc możliwe uzyskanie wymaganego 65% poziomu recyklingu odpadów komunalnych i 70% odpadów opakowaniowych. Ogromne koszty budowy tych instalacji, sięgające blisko 20 mld zł, zmniejszą fundusze niezbędne do usprawnienia systemu selektywnej zbiórki, segregacji i recyklingu odpadów komunalnych. 

Oprócz aktualizacji przepisów wprowadzonych przez unijny pakiet GOZ, rzeczywistymi priorytetami dla Polski są: