Gospodarka o obiegu zamkniętym i odpady w Funduszach Europejskich 2021 – 2027 – przegląd dostępności

Paweł Głuszyński

Według niespójnych danych Głównego Urzędu Statystycznego, w latach 2007 – 2022 nakłady inwestycyjne na budowle, maszyny, środki transportu oraz rekultywację terenów wykorzystywanych w gospodarce odpadami wyniosły co najmniej 25,57 mld złotych. Kwota ta częściowo uwzględnia ponad 1800 projektów o wartości całkowitej 16,07 mld zł dofinansowanych z funduszy unijnych w wysokości 7,81 mld zł. Ich zakres był szerszy niż ujęty w statystyce GUS, bowiem obejmował prace badawczo-rozwojowe, podnoszenie kwalifikacji oraz działania informacyjno-edukacyjne. Biorąc pod uwagę także krajowe środki na tego typu lub podobne działania, całkowite wydatki w wymienionym okresie mogły sięgać ponad 30 mld zł.

Do 2013 roku, w którym wprowadzono istotne zmiany prawne wpływające na kształt systemu gospodarki odpadami, zwłaszcza komunalnymi, nakłady finansowe nie przekraczały 910 mln zł rocznie, z czego na pozycję „odzysk, recykling” wydawano nie więcej niż 25,5% całkowitej kwoty. W kolejnych latach nastąpił nierówny, ale znaczny wzrost nakładów inwestycyjnych, dochodząc do 3,23 mld zł w 2022 roku. Zwiększył się również poziom finansowania pozycji „odzysk, recykling” – średnio 53,5% w latach 2017 – 2022.

Inwestycje realizowane w sektorze komunalnym koncentrowały się w minionych latach w głównej mierze na przetwarzaniu i unieszkodliwianiu zmieszanych odpadów, a więc nie na modelu cyrkularnym. W początkach lat dwutysięcznych na przebudowie oraz rekultywacji miejsc składowania odpadów oraz budowie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów (MBP). Następnie inwestowano w budowę 11 spalarni odpadów (7,6 mld zł), Punkty Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK) oraz nadal MBP. W sumie powstało 170 instalacji MBP, w coraz większej mierze przetwarzających również odpady komunalne zbierane selektywnie. Ich całkowity szacunkowych kosztach budowy wyniósł co najmniej 13 mld zł. Brak jest informacji o wydatkach poniesionych do 2022 roku na utworzenie 2 172 PSZOK – prawdopodobnie jest to kwota nie mniejsza niż 2 mld zł.

Wydatki na spalarnie odpadów komunalnych mogą zwiększyć się o ponad 10 mld zł jeśli dojdzie do realizacji nowych inwestycji zgłoszonych do dofinansowania z środków Funduszu Modernizacyjnego będących w dyspozycji NFOŚiGW.

W 2022 roku całkowite wydatki ponoszone przez samorządy na gospodarowanie odpadami komunalnymi wyniosły 11,56 mld zł, w tym 128,5 mln zł na majątkowe. Podobnie jak w poprzednich latach ich wysokość systematycznie rośnie i w 2023 roku osiągnęła 12,7 mld zł. Wzrosła również kwota przeznaczona na cele majątkowe, do 241,2 mln zł.

W ramach prac nad Krajowym planem gospodarki odpadami 2028, Instytut Ochrony Środowiska (IOŚ-PB) opracował w 2021 roku analizę potrzeb inwestycyjnych w sektorze gospodarki odpadami pod kątem możliwości wypełnienia przez Polskę obowiązkowych celów gospodarki o obiegu zamkniętym wskazanych w dyrektywach unijnych. Konkluzje analizy nadal budzą wątpliwości z uwagi na niedoszacowanie lub przeszacowanie niezbędnych nakładów finansowych oraz wydajności i zakresu proponowanych inwestycji. W ogóle nie uwzględniono w niej nakładów na odzysk i recykling odpadów elektrycznych i elektronicznych oraz wielkogabarytowych. Te ostatnie są jednym z pięciu największych strumieni odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, ale o najniższym poziomie powtórnego zagospodarowania – zaledwie 7%. Pominięto również koszty tworzenia systemu kaucyjnego na opakowania po napojach, pomimo już trwających prac w sprawie jego wprowadzenia. Według szacunków przemysłu są niebagatelne, mogą bowiem wynieść 14,2 mld zł.

Analiza IOŚ-PB wskazuje przede wszystkim na konieczność inwestowania w sortownie odpadów zbieranych selektywnie i instalacje recyklingu, aby docelowo możliwe było osiągnięcie obowiązkowego 65% poziomu ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2035 roku. Oszacowano, że do 2028 roku konieczne będzie wydatkowanie 17,385 mld zł oraz kolejne 5,425 mld zł w latach 2029 – 2034. W porównaniu do dotychczasowej rocznej skali wydatków inwestycyjnych są w początkowym okresie wyższe o co najmniej 22%.

Środki na działania z zakresu szeroko rozumianej gospodarki o obiegu zamkniętym oraz odpadów dostępne są we wszystkich czterech centralnych programach: Infrastruktura, Klimat, Środowisko (FEnIKS), Nowoczesna Gospodarka (FENG), Polska Wschodnia (FEPW), Rozwój Społeczny (FERS) oraz w 16 regionalnych. Wśród nich można wyróżnić cztery podstawowe grupy działań, na które prowadzone są nabory: 

1. Badania i rozwój (B+R)
2. Gospodarka odpadami
3. Rekultywacja
4. Podnoszenie kwalifikacji

Z uwagi na nieprecyzyjne zapisy alokacji finansowych dla wielu typów projektów B+R, rekultywacji oraz podnoszenia kwalifikacji, jedynie szacunkowo można określić wysokość środków unijnych przeznaczonych na działania związane z GOZ i odpadami.

Wykres 1. Całkowite szacowane kwoty przeznaczone z funduszy europejskich we wszystkich programach na cztery grupy działań.

W sumie z funduszy unijnych na działania w sferze GOZ i odpadów przeznaczone jest około 2,893 mld €, co w przeliczeniu daje kwotę wynoszącą ponad 12,4 mld zł. Jest to największa jak dotychczas alokacja na tę sferę działań. Biorąc pod uwagę opisane powyżej szacowane koszty modernizacji i nowych instalacji do sortowania oraz recyklingu odpadów fundusze unijne nie będą jednak głównym źródłem zmiany systemu gospodarki odpadami na model gospodarki o obiegu zamkniętym.

Największa część środków funduszy europejskich jest przeznaczona na prace badawczo-rozwojowe, ich wdrożenie, transfer wiedzy, rozwijanie współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami, w tym międzynarodowej. W tabeli podsumowującą analizę uwzględniono te działania, które przynajmniej w opisie SZOP odnoszą się do GOZ i/lub odpadów, czyli uwzględniają redukcję zużycia surowców pierwotnych, innowacje produktowe, zmniejszenie ilości odpadów lub zwiększenie poziomu ich ponownego użycia oraz recyklingu. 

Należy jednak zaznaczyć, że na całkowitą wysokość alokacji w tej grupie ma wpływ bardzo duża kwota przeznaczonych w województwie śląskim, gdzie na projekty B+R ma być wyasygnowane 525,5 mln €. O ile w opisie SZOP można znaleźć odwołania do GOZ i odpadów, zwłaszcza w sektorze górnictwa, to wsparcie obejmuje bardzo szeroki zakres różnorodnych projektów. Ponadto brak jest odwołań do GOZ i odpadów w tabeli finansowej oraz wskaźnikach produktu i rezultatu.

Podobnie jak w województwie śląskim, grupa tych projektów we wszystkich programach jest definiowana bardzo elastycznie. Spośród 32 zidentyfikowanych działań tylko w zaledwie czterech wskazano wskaźniki produktu oraz rezultatu odnoszące się do GOZ i/lub odpadów. Wskaźniki w większości przypadków zredukowane są jedynie do oceny liczby wspartych przedsiębiorstw oraz liczby enigmatycznych innowacji. Co więcej, w wielu kryteriach wyboru projektów znajdują się zapisy, że w przypadku gdy beneficjent nie będzie realizował projektu uwzględniającego wymagania lub wspierającego GOZ, to „0 punktów w kryterium nie skutkuje negatywną oceną merytoryczną projektu”.

Beneficjentami tej grupy projektów są przedsiębiorstwa oraz ich partnerstwa, klastry, instytucje nauki i edukacji, instytucje wspierające biznes. W żadnym tego typu projektów nie uwzględniono organizacji pozarządowych wśród beneficjentów.

Fundusze przeznaczone na gospodarkę odpadami dostępne są jako 32 działania w Programie Infrastruktura, Klimat, Środowisko (FEnIKS) oraz we wszystkich programach regionalnych. W analizie uwzględniono środki przeznaczone na odpady komunalne, niebezpieczne, zagospodarowanie osadów ściekowych oraz jednoznacznie wskazane działania podejmowane przez przedsiębiorstwa na rzecz ograniczenia ilości odpadów i ich powtórnego wykorzystania.  

W sferze komunalnej z projektów zostały jednoznacznie wykluczone inwestycje w spalarnie i składowanie odpadów oraz wprowadzono ograniczenia dla instalacji przetwarzających odpady zmieszane oraz resztkowe. Wsparcie finansowe jest przeznaczone na usprawnienie systemów selektywnego zbierania odpadów, powtórnego użycia, modernizację oraz tworzenie nowych Punktów Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, sortowni odpadów zbieranych selektywnie, instalacji do recyklingu odpadów. Tylko 15 działań, a więc  mniej niż połowa, wskazuje wprost na dofinansowanie kampanii edukacyjno-informacyjnych w ramach realizowanych projektów.

Głównymi beneficjentami są administracja publiczna i przedsiębiorstwa realizujące cele publiczne. Osiem działań skierowanych jest do przedsiębiorstw i instytucji wpierających biznes. W trzynastu działaniach na liście beneficjentów znajdują się organizacje pozarządowe.

Projekty dotyczące rekultywacji, remediacji oraz usuwania nielegalnie magazynowanych lub składowanych odpadów są częścią działań z zakresu ochrony przyrody mających na celu przywracanie funkcji przyrodniczych oraz społecznych terenom zmienionym antropogenicznie. W województwach lubuskim, opolskim i podlaskim obejmują również usuwanie i  unieszkodliwianie odpadów i wyrobów zawierających azbest.

Ich beneficjentami będą administracja publiczna, instytucje nauki i edukacji, służby publiczne, Lasy Państwowe. W jedenastu z 20 regionalnych projektów uwzględniono na liście beneficjentów organizacje pozarządowe. Ich udział w pracach dotyczących odpadów będzie zapewne ograniczony do sfery typowo koncepcyjnej i przyrodniczej, gdyż w głównej mierze będą to specjalistyczne działania techniczne.

Fundusze na podnoszenie kwalifikacji w zakresie GOZ są dostępne w Programie Rozwój Społeczny oraz w trzech regionalnych: dolnośląskim, lubelskim i małopolskim. Skierowane są przede wszystkim do przedsiębiorców,  administracji, instytucji świadczących usługi rozwojowe, wspierających biznes oraz nauki i edukacji. W FERS i w województwie dolnośląskim w grupie beneficjentów uwzględniono organizacje pozarządowe.

• Jeśli projekty badawczo-rozwojowe, w myśl zapisów SZOP, mają uwzględniać działania wspierające GOZ oraz system gospodarki odpadami, to powinno to być jednoznacznie odzwierciedlone w kryteriach ich wyboru oraz wskaźnikach produktu i rezultatu. W przeciwnym razie grozi to nieefektywnym wykorzystaniem funduszy. Za pozytywny przykład mogą posłużyć wskaźniki przyjęte w województwie dolnośląskim i lubelskim:
  • Liczba wspartych instalacji w zakresie ograniczania ilości odpadów powstających w procesach produkcyjnych
  • Ilość zredukowanych odpadów będących pozostałością w procesie produkcyjnym przedsiębiorstwa
  • Odpady wykorzystywane jako surowce
  • Liczba utworzonych Punktów Napraw i Ponownego Użycia
  • Odpady przygotowane do ponownego użycia
  • Odpady poddane recyklingowi
  • Dodatkowe zdolności w zakresie recyklingu odpadów.
• W ramach wszystkich projektów dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi powinno się obligatoryjnie wymagać:
  • prowadzenia działań edukacyjno-informacyjnych skierowanych do ogółu mieszkańców, w tym dotyczących nowych obowiązków wprowadzanych od 2025 roku: selektywnej zbiórki tekstyliów i odpadów niebezpiecznych oraz wdrażania systemu kaucyjnego na opakowania po napojach. Wynika to stąd, że efektywność projektów zależy wprost od poziomu i jakości segregacji odpadów przez mieszkańców, a te nadal są niedostateczne, co zagraża możliwości realizacji obowiązków ustawowych;
  • uwzględnienia w projektach PSZOK odzysku i powtórnego wykorzystania produktów i materiałów, w tym przede wszystkim odpadów wielkogabarytowych, których odzysk jest dotychczas szczątkowy, a główny sposób ich zagospodarowania (spalanie) jest sprzeczny z GOZ oraz jest kosztowny.
• Z uwagi na relatywnie niewielką alokację na gospodarkę odpadami komunalnymi w stosunku do potrzeb, należy ściśle przestrzegać wymagań Rozporządzenia 2021/1058 w sprawie nie udzielania dofinansowania na projekty, które mogą prowadzić do zwiększenie wydajności instalacji służących do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów zmieszanych i resztkowych. Dotyczy to zwłaszcza instalacji, które przygotowują odpady do spalenia, np.  „produkcji paliw alternatywnych” – te powinny być wykluczone z możliwości ubiegania się o fundusze.
• W projektach dotyczących budowy instalacji recyklingu, w tym kompostowni i biogazowni, należy racjonalnie określić punktację za ich wydajność. Nie należy kopiować kryterium wydajności dla instalacji typu MBP i sortowni, które przetwarzają różne rodzaje odpadów, a tym samym większą ich masę. Można również przyznać odpowiednio punkty za skalowalność inwestycji.
• W sześciu województwach, w których planowana jest budowa spalarni odpadów medycznych należałoby przed ich realizacją zobowiązać beneficjentów do przeprowadzenia szkoleń  personelu ochrony zdrowia z zakresu prawidłowej klasyfikacji i segregacji odpadów. Po roku od zakończenia szkoleń należałoby ponownie ocenić planowaną wydajność spalarni. Prowadzone analizy wskazują, że możliwe jest zredukowanie ilości odpadów medycznych wymagających spalania o 30 – 50%, a więc tym samym zredukowania wydajności i kosztów instalacji, które mają być dofinansowane z funduszy europejskich. 
• Wzorem zapisów SZOP województwa zachodniopomorskiego (działanie FEPZ.02.16) powinno się wspierać racjonalne wykorzystanie osadów ściekowych, także odzysk fosforu w przypadku braku możliwości innego ich zagospodarowania niż poprzez spalanie.